【案件基本信息】
1.判决书字号
吉林省长春市中级人民法院（2015）长行终字第12号行政判决书
2.案由：林业行政处罚
3.当事人
原告（上诉人）：刘德军。
被告（被上诉人）：长春莲花山生态旅游度假区林业发展管理局。
【基本案情】
2009年12月1日刘德军从吉林省长春市莲花山生态旅游度假区四家乡的村民处承包2.4公顷基本农田。因案外人张柏坤具有经营树苗个体工商户营业执照，2011年8月19日刘德军与案外人张柏坤签订《合作种植苗木协议书》，协议由二人合作经营树苗，后刘德军在其承包的基本农田上种植了白育树苗。2012年4月26日吉林省长春市莲花山生态旅游度假区林业发展管理局以刘德军没有取得生产许可证即在基本农田上私自种植白榆树苗行为违法为由，作出了《林业行政处罚决定书》，同日吉林省长春市国土资源局莲花山生态旅游度假区分局作出了《责令改正违法行为通知书》。同年5月24日，长春市莲花山生态旅游度假区林业发展管理局、长春市国土资源局莲花山生态旅游度假区分局、长春莲花山生态旅游度假区行政综合管理局联合执法，将刘德军种植的白榆树苗铲除。刘德军对长春市莲花山生态旅游度假区林业发展管理局作出的长莲森公罚字[2012]第1109号《林业行政处罚决定书》不服，向长春市二道区人民法院提起诉讼，要求确认其违法且无效。
【案件焦点】
行政机关在作出行政处罚决定前未向被处罚人依法履行告知程序，处罚决定无效
【法院裁判要旨】
吉林省长春市二道区人民法院经审理认为：刘德军的承包地为基本农田，依法不允许种植白榆树苗，但长春莲花山生态旅游度假区林业发展管理局在作出行政处罚前没有依法履行告知义务，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十二条的规定，属于程序违法，应依法予以纠正。
吉林省长春市二道区人民法院依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定作出如下判决：
一、确认长春莲花山生态旅游度假区林业发展管理局作出的长莲森公罚字[2012]第1109号林业行政处罚决定书程序违法；
二、驳回刘德军的其他诉讼请求。
刘德军原审起诉意见提起上诉。长春市中级人民法院经审理认为：长春莲花山生态旅游度假区林业发展管理局提供的《林业行政处罚事先告知书》中当事人是否陈述、申辩、申请听证等项目的记载均为空白，据此可以认定长春莲花山生态旅游度假区林业发展管理局在作出林业行政处罚决定时，没有向刘德军告知相关权利并听取其陈述、申辩，属于程序违法，应确认行政处罚行为无效。
吉林省长春市中级人民法院依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，作出如下判决：
一、撤销吉林省长春市二道区人民法院（2014）二行初字第10号行政判决；
二、确认吉林省长春莲花山生态旅游度假区林业发展管理局作出的长莲森公罚字[2012]第1109号林业行政处罚决定无效。
【法官后语】
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”之规定，行政机关在作出行政处罚决定前，负有告知义务。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条对该种情形下，行政行为的效力进一步作出明确规定，即“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。本案中，长春市长春莲花山生态旅游度假区林业发展管理局在作出行政处罚决定，未依法向刘德军履行该项义务，其行政处罚不成立的，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项，即“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决……(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效”之规定，本案应判决确认长春莲花山生态旅游度假区林业发展管理局于2012年4月26日作出的长莲森公罚字[2012]第1109号林业行政处罚决定无效。
值得注意的是，2015年5月1日实施修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条对确认无效判决作出新的要求，即“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，行政处罚行为不成立，应视为符合“重大且明显违法情形”，适用确认无效判决，而依据程序违法适用撤销判决，因为撤销的前提是该行政行为在此之前是存在的，但无效的行政行为在法律上自始无效，也永远不发生法律效力。
编写人：吉林省长春市中级人民法院 高婧明
