论文提要：
法院设置是人民法院组织制度的重点内容，法院设置问题的核心是如何在当下中国建立一个完整统一、层次分明、结构布局合理、运行科学高效的人民法院组织体系。各级法院的设置是审判权力运行体系中的各个节点，法院设置这一问题中包含有两个重点问题：一是法院设置如何与行政区划适当分离的问题；二是专门法院体系的设置问题。本文对现行人民法院设置制度的困境、各国法院设置制度的经验进行了研究，并在此基础上提出“一元双轨”人民法院设置体系的建构图景。本文主张在中国建立一个以海事法院、知识产权法院、行政法院等专门法院为核心的、统一受最高人民法院监督、指导的，有着独立上诉系统的、以案由不同为管辖划分依据的专门法院体系，并将专门法院体系与地方各级人民法院体系并行，共同建设成一个具有中国特色的“一元双轨”人民法院设置体系。本文提出的“双轨制”并不是指要建立中央和地方两套法院系统，“双轨”是在“一元”基础上的双轨，也就是说是在统一的人民法院设置体系中按照管辖的法律关系的不同和上诉审理的渠道不同区分为两种不同的法院设置子体系。这两个子体系都是在最高人民法院的监督和指导下开展工作的，在一段时间内可能存在管理上的不同。专门法院体系要率先实现中央化，而地方各级人民法院则将在一段时间的“人、财、物省统管”后，最终实现中央化。
跨行政区划法院体系应作为专门法院体系的“初级阶段”来建设。本文亦对跨行政区划法院的管辖问题有所涉及。
本文对人民法院设置应遵循的基本原则进行了研究。同时，主张应在地方中级人民法院的层级上率先实现法院设置与行政区划相分离。
全文共10000字。
主要创新观点
本文主张在中国建立一个以海事法院、知识产权法院、行政法院等专门法院为核心的、统一受最高人民法院监督、指导的，有着独立上诉系统的、以案由不同为管辖划分依据的专门法院体系，并将专门法院体系与地方各级人民法院体系并行，共同建设成一个具有中国特色的“一元双轨”人民法院设置体系。本文提出的“双轨制”并不是指要建立中央和地方两套法院系统，“双轨”是在“一元”基础上的双轨，也就是说是在统一的人民法院设置体系中按照管辖的法律关系的不同和上诉审理的渠道不同区分为两种不同的法院设置子体系。这两个子体系都是在最高人民法院的监督和指导下开展工作的，在一段时间内可能存在管理上的不同。专门法院体系要率先实现中央化，而地方各级人民法院则将在一段时间的“人、财、物省统管”后，最终实现中央化。
跨行政区划法院体系应作为专门法院体系的“初级阶段”来建设。本文亦对跨行政区划法院的管辖问题有所涉及。
本文对人民法院设置应遵循的基本原则进行了研究。同时，主张应在地方中级人民法院的层级上率先实现法院设置与行政区划相分离。
以下正文：
法院设置是人民法院组织制度的重点内容，法院设置问题的核心是如何在当下中国建立一个完整统一、层次分明、结构布局合理、运行科学高效的人民法院组织体系。各级法院的设置是审判权力运行体系中的各个节点，法院设置这一问题中包含有两个重点问题：一是法院设置如何与行政区划适当分离的问题；二是专门法院体系的设置问题。针对第一个问题，习近平总书记在中央政法工作会议上指出：“司法权本质上是中央事权”。司法改革对法院设置与行政区划相适当分离的第一步设计是从法院系统“人财物的省级统一管理”开始的，第二步则与跨行政区划法院的设立有关。针对第二个问题，2014年8月31日，第十二届全国人大常委会通过了《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》。该决定不仅在北京、上海、广州三地设立了知识产权专门人民法院，也提及了知识产权人民法院的跨区域管辖问题，掀开了专门人民法院制度进一步规范、改革的曙光。
概括的说，本文主张在中国建立一个以海事法院、知识产权法院、行政法院等专门法院为核心的、统一受最高人民法院监督、指导的，有着独立上诉系统的、以案由不同为管辖划分依据的专门法院体系，并将专门法院体系与地方各级人民法院体系并行，共同建设成一个具有中国特色的“一元双轨”人民法院设置体系。本文提出的“双轨制”并不是指要建立中央和地方两套法院系统，“双轨”是在“一元”基础上的双轨，也就是说是在统一的人民法院设置体系中按照管辖的法律关系的不同和上诉审理的渠道不同区分为两种不同的法院设置子体系。这两个子体系都是在最高人民法院的监督和指导下开展工作的，在一段时间内可能存在管理上的不同。专门法院体系要率先实现中央化，而地方各级人民法院则将在一段时间的“人、财、物省统管”后，最终实现中央化。
一、现行法院设置制度存在的主要问题
1.法院地方化的问题严重。司法权的地方化问题一直广受诟病，其危害概括来说有以下几点：“一是破坏法制的统一；二是形成地方割据局面，法制维护国家统一的功能遭到破坏；三是容易加剧司法地方化腐败；四是地方司法机关受到地方权威部门的钳制，难以坚守司法的独立品格；五是不利于司法人员的地域流转。”[ 张建伟：“超越地方主义和去行政化——司法体制改革的两大目标和实现途径”，载于《法学杂志》2014年第3期，第35页。]而其表现则体现为机构设置的地方化、隶属关系的地方化、人事管理和干部的地方化、经费保障的地方化等。
2.法院的行政化问题严重。法院设置和法官职级均套用行政级别，法院的级别依据地方政府级别规定而设置，法院院长、法官的任用权力受党政部门影响极为严重。“审判机关上下级之间实质关系的行政化泯去了它应有的司法机关特征，不承认法官为独立行使审判权的主体的制度安排使审判机关建立起严格的法官统属结构，审判体制中实行的是首长负责制，混淆了司法属性与行政属性。”[ 张建伟：“超越地方主义和去行政化——司法体制改革的两大目标和实现途径”，载于《法学杂志》2014年第3期，第38页。]法院设置结构中上下级法院间主要通过审级制度实现的监督关系变为了行政化的领导关系，甚至有些法院通过请示、汇报制度将两审变为一审。司法行政权政出多门，法院设置、人员编制等权力由地方党政机关的编办和组织部门等分享，掣肘太多。法院内部的人事任免则由“一把手”院长一言而决，内部行政化严重，法官的任职缺少制度性保障，缺少保证司法公正的制度性条件和伦理性条件。
3.专门法院体系混乱。“近些年来，似乎一直游离在司法系统之外的专门法院频频受到人们的关注，在强调社会主义法制统一与权威统一的司法改革浪潮中，铁路法院、林业法院、农垦法院等专门法院由于其与部门或企业有着千丝万缕的关系而屡遭质疑。”[ 宦盛奎：“专业化和地方化冲突中的林业法院”，载于《法学杂志》2011年第2期，第130页。]我国的专门法院的产生有其历史原因，建国初期受到苏联司法制度的影响而产生了专门法院，而又在一些特殊区域建立了基于属地管辖的林业法院、农垦法院、石油法院等一批专门法院。专门法院在世界各国不乏立法例，但是专门法院的专属管辖权一般依据的是案件性质，或者说是“案由”，鲜有依据属地划分进行管辖的。而且这些专门法院的人、财、物等相关权力掌握在所属部门和企业的手中，成为了司法系统中的各种“山头”，严重阻碍了一个独立、统一法院体系的建立，也对法院系统的司法公信力造成了负面影响。另外，专门法院的上诉案件由所在省的高级人民法院管辖，这样专门法院本身所具有的分散审判权，保证司法公正的价值就被消解了，专门法院也没有从根本上实现自己的去地方化，而仅仅是实现了审判业务的专业分工而已。那么，此时的专门法院与一个普通的中级人民法院的审判业务庭之间又有多大的差别呢？
二、法院设置制度的比较分析
比较分析方法，其作用首先是认识外国法，其次是反思和利用外国法以提高本国法律制度的切实效用，[ [德]茨威格特、克茨：《比较法总论》，潘汉典、米健、高鸿钧、贺卫方译，法律出版社2003年版，第21-22页。]这既是一种实用主义的态度，也必然最终导向一种功能主义的视角和研究方法。各国法院设置制度有较大不同，但其设置的基本原理和参考因素则具有相当的普遍性，有必要予以重视和切实的研究。
（一）法院设置与国家结构形式相衔接。从各国法院的设置制度的区分标准来看，法系对于法院设置制度的影响并不明显，反而是国家结构形式与法院设置制度关联性较大。国家结构形式可以分为单一制与联邦制，一般来说，联邦制的国家都有两套法院系统：联邦法院系统与州、邦法院系统。其司法行政的管理与经费保障亦分开运行。这种制度设计就是引发学界热议的“双轨制”，[ 焦洪昌：“从法院的地方化到法院设置的双轨制”，载于《国家行政学院学报》2000年第1期，第70页。]典型的就是美国和德国，这两个国家一个是普通法系的领导者，一个是大陆法系的法治先进国家，确实有相当的影响力。而法国和日本作为单一制的国家则都选择了独立、统一的法院设置体系。这其中略有不同的是，法国的行政法院与普通法院可以分庭抗礼，也可以称为“非典型双轨制”，而日本则在宪法中规定不允许设立专门法院。
从我国的现实情况来说，我国作为单一制国家，且有着历史悠久的中央集权政治传统，一个独立、统一的法院设置体系是比较符合我国国情的。但客观的说，我国目前还没有形成理想的独立、统一、科学的法院设置体系，这里主要的问题有两个，第一是“司法地方化”中与法院设置有关的问题，也就是人民法院的设置如何与行政区划相分离的问题；第二个就是专门法院的问题。专门人民法院是我国统一审判体系即人民法院体系中的一个重要组成部分，它和地方各级人民法院共同行使国家的审判权。目前，我国专门人民法院包括军事法院、海事法院、铁路运输法院、林业法院、兵团法院、农垦法院、石油法院等。从历史上看，专门人民法院的管理权限不断变更，政出多门，造成了人民法院组织体系的混乱，专门人民法院所在地的高级人民法院对其仅有“监督”之权，这种参杂部分部门利益的法院设置体系上的混乱状态是对审判权独立科学运行的重大阻碍。1999年，最高人民法院第一个五年改革纲要中，就提出对于铁路法院等专门法院，“应逐步改变……由行政主管部门或者企业领导、管理的现状”。中共中央（2001）年9号文件也指出，“逐步理顺设在铁路、林区、农垦等人民法院的管理体制，合理调整机构布局，清理整顿现有人员，将人员编制纳入国家司法体系统一管理”。2009年7月8日， 中央下发关于铁路公检法管理体制改革的文件，要求铁路公检法整体纳入国家司法体系，铁路法院整体移交所在地省（直辖市、自治区）党委、高级人民法院管理。目前，铁路法院的人员编制和经费保障是由省级统管，属于所在省级高级人民法院的直属专门法院，审判人员由省级人大常委会任命。截止2012年6月底，全国铁路法院完成管理体制改革，整体纳入国家司法体系。目前，全国共有铁路中院18个，基层法院58个，各类人员3300余人。这是一个很好的样板，森林法院、农垦法院等各专门法院在人民法院组织体系中的地位正在逐步理顺的过程中。专门人民法院的地位、职能、组织制度应该在新的人民法院组织法中得到更为清晰的界定。本文所期许的是建立一个独立、统一的一元化的人民法院设置体系。人民法院作为审判权行使的法定机关，绝对不能受到行政部门的干预甚至是某种意义上的管理。人民法院设置的一元体系既是本文研究的理想图景也是本文理论探讨的理论底线，不容质疑。这一点在专门法院的研究中尤其需要坚持。
（二）法院设置与经费保障和院长、法官任命的制度安排密切相关。法院作为国家机器的一部分，必然需要相应的资源来保障其正常运转，这种保障首先体现为经费保障，其次体现为人事任命上的保障，再次表现为司法行政管理上的保障。很多学者主张“法律是一种地方性知识”，司法也必然会具有地方性，这里的“地方性”与本文通常所称的具有批评意义的“司法地方化”并不相同，“国家性的司法权通过地方性的法院来表达，这是世界各国法院设置的共性”，“将法院贴上地方保护主义贬义标签的根源在于法院被地方权力行政化，而非法院的地方性和司法活动的地方化。”[ 李小萍：“论法学的地方性”，载于《法学评论》2013年第3期，第3-5页。]这种观点也许摸到的只是大象的一个很小的侧面，但却有其深刻之处。这里美国的经验值得我们注意。美国分为联邦法院系统和州法院系统。联邦法院系统的经费预算由联邦司法会议起草，行政部门仅有权提出意见而无权改动，预算最终由国会决定，联邦司法会议负责向国会直接解释其开支情况。联邦司法会议的成员均由联邦法官组成。因此，联邦法院的经费体制足以保障联邦法院的独立性和中央性、国家化。美国联邦法院也以此得以获得清廉、高效的正面评价。美国州法院系统的经费保障一般来自于州政府和地方政府，这种制度设计也不断被批评。其批评要点在于这种完全由地方政府提供经费的做法具有不稳定性，同时可能带来地方政治势力对法院施加不正当的压力。[ 以上内容参见熊先觉：《司法洲度与司法改革》，中国法制出版社2003年版，第550页至565页；张福森主编：《各国司法体制简介》，法律出版社2003年版。]这种情况与我国有一定的相似性，但我国法院在人、财、物上所受的掣肘与钳制更为严重。实际上，经费保障对于法院设置，尤其是对于司法辖区的划分有着根本性的影响。可以设想，如果一所法院的司法辖区覆盖三个县的区域，而它的经费由地方政府负责，那么仅仅关于经费在三个县区域中的落实与协调就是一个巨大的难题。从应然的角度来说，考虑司法权作为中央事权的属性和地方在经费、编制上对法院的掣肘，各级法院的经费应该由中央统一供给，中央财政应该就司法经费实行单列，中央财政统一预算，逐级专项下发，并逐渐尝试建立全国统一的司法行政管理部门并隶属于最高人民法院之下，在审级的监督体系外，建立司法行政权的垂直领导体系。
（三）司法行政权的范围并无一定之规，其与法院、检察院的关系与各国政治制度、文化等因素相关联。从世界各国的经验来看，各国司法部的具体职权差异较大，与各国自身的制度设计、历史、文化因素关联度较高。美国、日本、韩国、俄罗斯、加拿大等国家和地区的司法行政事务是在国会或议会的领导下由法院自己管理；英国、俄罗斯的检察机关与司法行政部门无关，英国甚至2007年才成立司法部；日本生效民事判决的执行权归属于法院。因此，我国涉及法院设置的司法行政权并无必要交由司法部行使。
我国法院组织制度采用司法行政权由法院自理的“合一制”制度设计。这一制度设计有其历史根源和独特价值。1979年的《人民法院组织法》和1954年《人民法院组织法》均规定法院行政工作由司法行政机关分理。1979年的《人民法院组织法》在第42条进一步规定“各级法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关另行规定”。但1982 年5 月司法部党组向中共中央报送《关于司法部的任务和工作机构改革的请示报告》，其中建议法院的司法行政工作交法院自行管理。1982 年8 月，最高人民法院与司法部联合发文，法院的司法行政工作由人民法院自行负责，最高人民法院的司法行政工作由最高人民法院负责，各省法院的司法行政工作由各省高级人民法院负责。可以说，“合一制”即司法行政权由法院自理的制度设计并非是法院争取来的，而是历史性的制度实践形成的。
从世界各国的经验来看，司法行政事务由法院自理还是由司法行政机关分理并无一定之规，从规范性分析的角度看，二者实际各有利弊，最终起决定作用的的只能是制度和文化传统的强大惯性。即便是合一制的批评者也承认“‘合一制’下的法院尽管存在诸多弊病，司法审判被侵蚀、扭曲甚至异化，但意外地介入了中国独特的发展轨迹，并藉此取得充分的正当性。”[ 陈杭平：“论中国法院的‘合一制’——历史、实践和理论”，载于《法制与社会发展》2011年第6期，第64页。]但这种认识仍然低估了合一制对中国法院组织制度建设的正面意义。1982年司法部自愿交出司法行政权可能是与当时司法部刚刚复建，力量不足有关。[ 张强：《司法行政权配置的历史演进与现实选择》，山东大学2011年硕士学位论文，第34页。]但是也正是因为法院此次对人事、财政权力的收回，使得一个具有一定的封闭性、较强的同质性和较高的自我认同感的法官职业群体加速出现。没有合一制，法院就不会有相对独立的人事任用权力，也就不会有历次司法改革得以不断推进的人力资源储备，今时今日初具规模和素质的职业法官群体也就难以出现。事实上，法院机构设置、人事任免的权限仍然在各地编办和组织部门手中，法院对司法行政事务的自理绝非享有完整的决定权，这种程序性的司法行政权转交司法行政部门分理只能是浪费资源、降低效率罢了。若将编办和组织部门的相关权力转交司法行政部门行使，一方面与我国其他制度设计不相符合，另一方面司法行政部门亦没有足够的人力和资源履行这一职责。进一步来说，司法行政部门亦属于政府行政部门的分支，法院的编制、人事权力交由司法行政部门管辖与司法改革“去行政化”的方向是完全相背离的，其必然带给法院更多的掣肘，也谈不上是对现有状况的改善。
（四）法院设置与审判权的分散程度有关。审判权是否分散主要体现在管辖上，不论以什么方式划分管辖，一个法院管辖的案件种类越多，就可以认为是审判权越集中，管辖的案件种类越少，就是审判权越分散。这种分析角度是把案件受理的情况以法院为单位进行分析。审判权的分散程度与司法专业化和宏观意义上的司法民主化的程度成正相关关系。从美、法、德、日四国的法院设置情况来看，以上四国的审判权都是相对分散的，审判权分散最严重的是作为单一制国家的法国，以至于需要设立专门处理管辖权冲突的法院，而审判权最为集中的是日本，虽然没有专门法院，但是所有的法院都可以对违宪的法律进行审查。审判权的分散实际上可以对法院与法院之间的行政化和官僚化进行削弱。
“人、财、物的省级统一管理”已经成为我国新一轮司法改革的突破口主要之一。应该说，实现“人、财、物的省级统一管理”是对法院地方化的一剂良药，是在现有条件下，实现司法权中央化最为合适的“第一推动点”。但是“人、财、物的省级统一管理”必然意味着省高级人民法院对全省各级地方人民法院内控力的增强。新一轮的司法改革推进以来，不断有学者提出，人民法院实行“人、财、物的省级统一管理”之后，如何解决上下级法院之间，尤其是省高级人民法院对下级法院的控制力和影响力增强的“法院之间的行政化”问题。本文认为，除了审级制度、法官制度和人事权力的合理划分之外，最重要也是第一步要做到的就是在案件管辖上实现审判权的分散，通过限制以省高级法院为代表的各级地方人民法院的管辖范围来实现“法院之间的去行政化”。
从法治文明先进国家的经验来看，通过法院之间的审判权分散可以有效的解决这个问题。这种思路值得本文借鉴，但我国是一个单一制结构形式的国家，而且建设一个独立、统一的司法体系也是我国实现法治现代化历史任务的重要内容，这种矛盾如何解决呢？本文认为，审判权分散是一块精美的画布，可以在这块画布上画上具有中国特色的美丽图画。概括的说，有两条主要思路：一是逐步建立一个具有独立上诉渠道的专门法院系统；二是彻底还权于合议庭、将审判权分散至每一个法官手中后通过以绩效考核制度、案件评查制度、法官档案制度为核心的司法责任制倒逼司法公正、以法官的单独职务序列制度和法官职务保障制度切实保障司法公正，逐渐形成“不唯上，只唯实”的良好司法风气和司法传统。
三、我国人民法院设置体系的理想型构
（一）明确并科学界定人民法院设置的基本原则
人民法院设置的基本原则是人民法院设置工作中必须遵循的指导思想、客观规律、实践经验的综合的、稳定的基本原理和准则。
第一，人民法院设置的统一性原则。统一性原则的基本要求就是坚持人民法院设置体系的“一元化”，也就是所有的人民法院均属于一个统一的司法机关序列，按照审级和职能不同分工负责，但均接受最高人民法院的监督和指导。任何其他部门或是企业均不得干涉、管理人民法院的审判工作，亦不能从人、财、物上对人民法院进行管理或控制。各专门人民法院均应仿效铁路运输法院，将资产、人员、编制全部交由司法机关自行管理。人民法院设置的统一性原则是人民法院判决合法性和公正性的前提保证。掺杂部门利益的法院会比地方化的法院更难以保证司法的公正。我国是单一制国家，审判体系理所当然应该是独立、完整、统一的。
第二，人民法院设置的法治原则。本文认为人民法院设置的法治原则，意味着三重含义，首先是指人民法院设置的法定性。法院设置的增加或减少，法院的设与不设必须通过事先通过并公示的法定程序来确定。任何组织、个人均无权私自决定法院的增设与裁撤。这一原则将会大大加强法院设置的稳定性和合法性。
其次，法治意味着良法善治，也就是说人民法院的设置应该经过认真的论证，设置体系要与其他制度相衔接，尤其是管辖和审级制度，必须制度严谨，符合制度运行的科学性。目前我国实行四级法院两审终审制，部分专门法院实行三级两审终审制。所以，法院的设置必须明确管辖和审级，不能增设管辖冲突和审级不明的法院。再次，人民法院设置的法治原则还意味着尊重世界法治文明的经验，将审判权的分布设计的更为分散，实现各级法院在自己的职能范围内分工负责，不存在职能上的交叉、重叠，亦不会出现某一级或某一个法院的权力配置畸重畸轻的情况。司法权中央化后得以分散的审判权，也有利于构建良性的“央地关系”，尤其是三级行政专门法院的设立，将会大大强化对基层行政机关的监督和制约，确保中央政令畅达，有效预防和减少行政腐败。
第三，人民法院设置与行政区划适当分离原则。司法权本质是一种中央事权，是一种国家权力，因此人民法院的设置应该坚持“去地方化”，实现法院设置、管理的中央化。我国是一个单一制国家，从世界司法文明的经验来看，单一制国家的法院体系一般都是一个自上而下的独立、统一、封闭的整体。法院的设置应充分考虑与地方行政区划相分离，甚至设置独立的司法辖区。本轮司法改革的主要目的在于“去行政化”和“去地方化”，这已经是学术界和实务界的共识，甚至这一观点也写进了党的十八届三中全会决议中。但是具体采取哪种路径、采取什么样的步骤来实现这一目标，则还处于调研和试验阶段。这也正是本文将在后文中着力之处。但是，“适当分离”意味着不会实行完全的交叉管辖，会充分考虑诉讼管辖的便民性。
第四，人民法院设置的效率原则。人民法院设置的效率原则意味着法院设置应充分考虑高效便民。每一座法院的设立都需要人民所缴
纳的税金的支持，从这个意义上来说，人民的“自由与权利依赖于税”，但是司法机关有义务让人民的付出得到最高效率的回报。不同种类、不同审级的法院应该对应多大的司法辖区，应该如何对应司法辖区，是人民法院设置体系需要解决的重要问题。本文必须明白，越少的法院设置在意味着人民税负更轻的同时，也意味着人民的诉讼更加不便，接近诉讼更难，甚至还意味着人民的权利更加不容易变现。设立更多的法院也并不一定意味着司法实现公正的水平和能力提高了，但是设立法院的成本却始终不容忽视。另外，法院设置越多，非审判部门的重复设置问题将会越严重，因为每一座法院都需要相应的辅助部门和行政部门来保障其运转，从数量的对比来看，这就是一种非常大的重复冗余。但同时，司法辖区越大的法院将会机构越臃肿，办事手续也更加繁琐。但是因此，最重要的问题就变成了本文如何确定法院设置的边际值在哪里。在本文中本文充分考虑了这个问题，甚至可以说在公正与效率之间反复进行的权衡。本文所提出的加强专门法院建设力度的建议是确有必要的，调整现有专门法院设置和增设行政、环境资源法院将会对当下中国司法公信力建设有着很高的提升贡献度。
（二）建构具有中国特色的“一元双轨”人民法院设置体系
“司法权是中央事权”，因此，司法改革“去地方化”和“去行政化”的改革目标其本质都是要实现司法权的中央化。实现司法权中央化的核心路径是实现司法管辖与行政区划适当分离，具体手段有两种：一是扩大专门法院的设置，包括尽快完善跨行政区划法院的管辖，完善“一元双轨”的人民法院设置体系；二是实现法院“人、财、物的省级统一管理”，并在中级人民法院的层次上率先实现司法辖区与行政区划相分离。实现司法管辖与行政区划适当分离的突破口则在于上文说过的两种具体手段。这两种手段比较而言，“省级统管和中级法院独立辖区”解决的是地方各级人民法院如何实现去地方化的问题；“完善专门法院设置体系”则是率先实现司法权中央化，科学调控“央地关系”的战略性选择。本文认为，前者对于整个人民法院设置体系的科学运行具有最至关重要的作用，但是制度惯性太强，难以一蹴而就，故而是改革的重点和难点；后者易于启动，作用明显，更应该成为改革之初的突破口，并且可以在改革的过程中逐渐积累改革红利，为其他重大改革的顺利实现积累实力、奠定基础。
1.“一元双轨”的人民法院设置体系首先要保证“一元”，即保证最高人民法院对专门法院体系和地方各级人民法院体系的统一领导、统一监督。本文主张在中国建立独立、统一的法院设置体系，对于林业、农垦、石油等专门法院的清理，使其以类似铁路法院的方式逐渐回归法院系统自身管领，是对人类社会司法文明经验和司法权运行客观规律的尊重。同时，在学术界和实务界因为“人、财、物的省统一管理”而对去地方化和省高级人民法院内控力的增强而产生新愁与旧患之困惑的时候，逐渐建立一个规模较大、数量较多、以案由为专属管辖划分依据、具有独立上诉系统、直属于最高人民法院的专门法院系统是解决现有问题的一个好办法。
2.“一元双轨”制度设计之下，专门法院和地方法院的主要区别在于：第一，管辖不同，专门法院和地方法院的管辖是清晰明确的，不会发生重叠或交叉，专门法院的管辖依据主要是专属管辖权。其地域管辖权仅在专门法院之间发生效力，也就是说，专门法院不会审理普通的民商事、刑事案件，而是专门审理知识产权、环境资源、行政、海事等特殊案件。跨行政区划法院作为专门法院系统的“初级阶段”除了行使上述特殊案件的专属管辖权以外，还对跨行政区划的、一定标的以上的重大民商事案件进行管辖，同时通过指定管辖的方式管辖重大敏感的刑事案件。第二，上诉渠道不同。专门法院实行三级两审终审制，地方法院实行四级两审终审制。专门法院的级别从中级开始，新设专门法院的高级法院和最高人民法院的专门法院分院。专门法院审理的一审案件，二审不再由所在省的高级人民法院负责，而是改由新设的专门法院体系的各高级法院负责。在最高院层面上设立最高人民法院各专门分院，主要负责再审监督和法律适用的统一工作。专门法院体系的高级法院不按照省的区划设立，而是按照大区设立。在案件相对稀少的地方，也可以考虑暂时性的将不同种类的高级专门法院合并设立。第三，阶段性的司法行政管理权不同。专门法院应尽快实现彻底的中央化，司法行政管理权完全由最高人民法院掌握，各级地方人民法院暂时实行“人、财、物的省以下统一管理”，但最终方向仍然是实现司法权的中央化。“双轨”在这里只是一种比喻，是对审判权分散后，法院设置体系科学运行的理想状态的一种表达。第四，明确跨行政区划法院的专门法院属性。跨行政区划法院的设立目的是解决“司法地方化”和“司法行政化”的问题，因此，不宜将跨行政区划法院归入地方各级人民法院范畴，亦不适宜将中级跨行政区划法院的上诉法院设定为所在省的高级人民法院，而应设立单独的高级人民法院。在专门法院体系因案件数量关系不能划分过细的情况下，跨行政区划法院可以视为多个专门法院的临时性合并，成体系的跨行政区划法院是专门法院体系发育的“初级阶段”。其管辖范围应以计划中的各专门法院管辖范围为主（主要指环境案件、行政案件、海事案件、知识产权案件等），兼顾跨行政区划的重大民商事案件（主要以标的为划分标准[ 跨行政区划法院的管辖标准问题是一个重要的理论问题。但若司法改革的方向是实现司法的中央化，则管辖划分的标准扔应以标的为主。一方面以标的为标准划分比较客观可以有效避免管辖争议，另一方面标的能够比较直观的反应一个案件可能受到的干预程度。但地方各级人民法院“去地方化”的改革若卓有成效则此类案件的管辖仍旧交由地方各级人民法院为宜，以便利诉讼促进法制统一。]）、敏感刑事案件、公益诉讼案件。在条件适宜时仍旧应以拆分设立独立的专门法院为宜。若地方各级人民法院能够实现彻底的中央化，则跨行政区划法院对于一定标的以上的、跨行政区划的重大民商事案件亦无管辖之必要。
3.扩张性的设置专门法院还将有效的实现审判专业化和审判权分散化。在法院设置上采用审判权的分散设计能够有效的实现司法权的中央化，保证司法公正。知识产权专门法院的设立已经开始试点工作，环境法院、行政法院的设立还在讨论阶段。从现有的研究和实践情况看，行政诉讼三种主要架构模式中，设立行政法院的模式仍然是我国最理想的选择。[ 江必新：“中国行政审判体质改革研究”，载于《行政法学研究》2013年第4期，第10页。]实践中，提级管辖模式和相对集中管辖模式都遇到了各种切实的阻碍和困难，设立行政专门法院的改革构想既有可行性，也有必要性。[ 胡淑珠、郑红葛：“行政案件相对集中管辖的实践与思考”，载于《人民司法》2013年第22期，第54页。]专门法院体系的制度设计本身就具有优越性。专门法院体系能够解决现有司法体制中很难或是需要很长时间调整、改革才能解决的问题。这里行政法院和环境保护法院是最典型的。“世界范围内行政诉讼实践说明，社会需要什么样的行政诉讼制度、是否需要设立专门法院来审理行政案件，从来就不单纯是一个理论问题，更是政治架构的设计与机制的选择问题，是立法、行政与司法之间的权力分配问题，反映着立法者的价值取向和政治决策。与刑事、民事相比，行政法院、行政法官更加需要独立于行政权。在我国设立行政法院更能从体制层面，因此也就能从根本上解决司法权难以监督行政权的问题，与现行做法相比，无疑更具有优越性。”[ 江必新：“中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想”，载于《行政法学研究》2013年第4期，第8页。]行政法院如此，环境资源法院的设置亦是如此。不设立环境资源法院就很难实现“三审合一”；不设立环境资源法院就很难实现环境资源案件审判的专业化、统一化；不设立环境资源法院就很难实现生态文明建设的整体性保护。我们完全可以想象到审理跨流域、跨行政区域的环境案件，未能完成去地方化的地方人民法院审理中会遇到多少掣肘，遇到多少本不应该出现的阻力。
4.要想依托于专门法院率先实现司法辖区与行政区划相适当分离，必须设立高级专门法院。地方各级人民法院因为“省统管”的渐进式改革方案，实现独立司法辖区将会有一个较长的周期，而现在的专门人民法院上诉管辖权在其所在地的省高级人民法院，这本身并没有完全脱离地方化的影响范围。1980年7月，司法部、铁道部联合发出《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》，在北京设立铁路运输高级法院。1987年5月，铁路高院被撤销，以后由铁路中院所在省级高级法院对司法辖区内的铁路法院进行监督指导。我们今天无从得知铁路高院被撤销的原因，但估计与效率问题有关，全国仅有一个铁路高级法院，其管辖之不便不问可知。客观的说，在当时设立铁路运输高级法院，除了使审级问题更加清晰完善之外，确实并无必要。但是，在今天设立专门法院的高级法院确有必要。第一，如果继续让专门法院审理的案件上诉于所在省的地方高级人民法院，则会造成省高院的审判权力过于集中，权力过大。第二，各省地方高级人民法院对全省法院的“人、财、物”统管，其有可能增大对于专门法院的影响力，与去行政化和去地方化的改革方向不符。第三，设立专门法院的高级法院符合审判专业化的发展趋势和司法中央化的改革方向。
5.最高人民法院应设立最高人民法院专门分院。建国初期，最高人民法院分院曾经以大区分院的形式出现过，但最终被撤销。此处的最高人民法院分院是依据地域管辖的分院，与本文制度设计中的“分院”性质完全不同。设立最高人民法院分院一方面可以提高专门法院的地位，形成完整的审判体系，另一方面，也可以极大的缓解最高人民法院审理案件的工作压力，可以让最高院专注于统一全国法律适用的司法政策职能。这项改革措施与最高院的巡回法庭设计实有异曲同工之妙，且并行不悖。
总之，“一元双轨”人民法院设置体系可以在一部分法院中率先实现司法权的中央化，有利于促进“央地关系”进入法治化的良性发展，有利于维护法制统一。特别是行政法院和环境资源法院的设立将会极大的增强司法权对行政权的制约、监督能力，成为“央地关系”法治化的重要一环。
（三）率先在地方中级人民法院实现法院设置与行政区划相分离
“人、财、物的省级统一管理”作为司法权去地方化改革的第一步是准确的。省级统管将会为最终的司法权中央化积累足够的管理经验和制度经验。但也必须警惕因为改革面临的困难较多、周期较长而产生的改革中期的“粘滞现象”。考虑到普通民众的诉讼便利、我国律师业和法律援助事业发展的实际情况以及人民群众对于与行政区划相适当分离的独立司法辖区可能出现的认知障碍，本文主张优先在地方中级人民法院的级别上实现独立司法辖区的改革构想。这至少有以下两个好处：第一，见效快、效果好。中级人民法院是负责上诉审的二审法院，绝大多数的二审案件都是由中级人民法院负责的，审级监督的功能首先由中级人民法院来发挥。实现独立司法辖区后，中级人民法院案件质效的提升将会通过审级监督直接释放出效能来，可以在不改变基层法院司法辖区范围的情况下迅速提升去地方化的实际效果。第二，可行性高，易于为人民群众所接受。率先将中级人民法院的司法辖区与行政区划适当分离成本小，易于操作，在实际运行中人民群众不会觉得有太大的不便，改革更容易取得支持和良好的效果。因此，本文建议在本次《人民法院组织》的修改中，就为中级人民法院率先实现独立司法辖区留下空间。
（四）最高人民法院设立巡回法庭
党的十八届四中全会提出了最高人民法院设立巡回法庭的重要部署。这一改革举措是必要的也是可以成功的。设立巡回法庭的理由主要在于对最高人民法院职能定位的理解。最高人民法院应该是一个“政治性法院”，它离具体案件的发生地法律意义上的“距离”最远，由最高人民法院承担过多的案件审判职能是不科学的，也是没有必要的。最高人民法院的最重要的职能在于确保全国司法法律适用的统一。当然在现有的审级制度安排下和现有的案件审理客观情况下，最高院的案件审理压力并不乐观。因此，设立巡回法庭确有其重要作用，不仅仅可以分流案件压力，也使得一些当事人可以减轻诉累，对于巡回法庭所在地的法院和地方政府来说既是一种监督，也是一种支持。最高人民法院巡回法庭的设立和增设也是中央实现司法权中央化的战略部署之一。
