论文提要：

新一轮的司法改革由点及面，逐步推进。当前，人民法院面对立案登记制和法官员额制双重改革的压力，大量矛盾纠纷涌入法院，员额法官工作愈加繁重，司法辅助人员的基础性和保障性作用显得更为重要。为切实建立以法官为核心的审判工作组织体系，通过积极探索主审法官、法官助理、书记员的职责分工，推动建立起以办案人员为中心、以服务办案工作为重心的司法辅助资源配置模式，破解司法改革过程中遇到的难题，使改革所向始终对接发展所需。全文共7132字。

主要创新观点

本文在司法体制改革的背景下，参考借鉴澳门及台湾地区司法辅助人员的配置模式和特点，结合我国基层法院司法辅助资源配置存在的问题，提出解决我国基层法院司法辅助资源整合利用及规范管理的方式。首先是明确法官助理和书记员的职责分工，在现有制度的基础上结合基层法院工作实际，将法官助理与书记员的职责范围划出明确界限，提高司法辅助工作的效率；其次是优化司法辅助人员配置，在法官助理与书记员的配置上提出不同的标准，特别是法官助理，要参照研究生选择导师的双向选择方式，以更好的辅助法官工作，同时法官助理和书记员的配置相对固定，使工作有更好的连续性；最后要完善司法辅助资源的管理模式，在分类管理的基础上，完善不同序列人员的相互交流制度，最大限度的提高各类人员的工作积极性。

以下正文：

　　一、司法辅助人员的概念及定位分析

司法辅助人员是指法院中除审判人员以外的协助进行审判工作的其他工作人员，主要包括法官助理、书记员、法警等。本文主要对司法辅助资源中法官助理和书记员的整合利用及规范管理进行简要分析。

基于审判工作的本质特征，我们可以把审判工作分为必须由职业法官亲自完成，并由职业法官负责的核心性工作，比如对于案件事实的认定、法律条文的引用以及最终的裁判。案件事实的认定具有逆向性和间接性，具有相当的难度，并需要具备以法律逻辑为基础的认知能力，将案件事实与法律条文之间建立联系，而案件事实的认定以及法律条文的引用都是最终裁判作出的依据，因此必须由法官亲自完成；以及可以由司法辅助人员比如法官助理和书记员单独完成的辅助性工作。比如送达、诉讼保全、电子信息录入、结案归档等虽具有一定法律属性，但并不需要法官亲自完成的工作。

实行法官员额制，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”的总体目标，就需要建立以法官为中心、以服务办案工作为重心的司法辅助资源配置模式，配足配强法官助理、书记员的司法辅助人员，明确法官、法官助理、书记员的各自职责划分及定位，确保审判流程高效运作，才能将法官从繁重的事务性工作中解脱出来，将主要精力投入到案件审理中，从根本上保证案件质量，推动法官职业化的进程。[（1） 参见张忠斌：《以仪式感提高司法辅助人员的职业尊荣》，载《人民法院报》2017年2月10日，第2页。]（1）

二、澳门、台湾地区司法辅助资源配置的模式和特点

（一）澳门司法辅助人员制度

　　澳门特别行政区立法会根据《澳门特别行政区基本法》第七十一条（一）项，制定了第7/2004号法律《司法辅助人员通则》，对司法辅助人员的规范管理作出了明确的规定。

　　1、以立法形式明确司法辅助人员队伍建设

　　澳门特别行政区第7/2004号法律《司法辅助人员通则》明确了司法辅助人员是“按本法律规定属司法范畴特别制度职程的司法文员及主管官职据位人”，其中法院的司法人员包括法院特级书记员、法院首席书记员、法院助理书记员和法院初级书记员；法院的主管官职包扩书记长、助理书记长和主任书记员。在《司法辅助人员通则》出台之后，澳门特别行政区行政长官根据《澳门特别行政区基本法》第五十条（五）项及第7/2004号法律第二十四条的规定，经征询行政会意见，制定了第30/2004号行政法规《司法辅助人员的聘任、甄选及培训程序》，以法律形式进一步细化了司法辅助人员的管理规范。

　　2、规范管理晋职晋升制度

　　《司法辅助人员通则》还对司法辅助人员的聘任、晋升、考核，以及对司法辅助人员的保障、权利和义务作出了明确的规定。比如无论是横向职程的晋升还是垂直职程的晋升都需要“在该段服务时间内的工作表现评核中取得不低于‘满意’的评语”，而且不同职阶的晋升还有不同在原阶职服务年限的要求，如果人员在工作表现评核中取得不低于“十分满意”的评语，部分晋升的服务年限可以减少一年。在《通则》第二十八条还规定助理书记员、初级书记员的晋升考试制度，有利于司法辅助人员竞争上岗、优胜劣汰的健康发展。

　　3、完善的司法辅助人员权利义务

　　澳门特别行政区《司法辅助人员通则》对于司法辅助人员的保障、权利及义务最基本的要求是公正无私。《通则》中明确规定司法辅助人员除需要履行澳门特别行政区公共行政人员的一般义务外，还需履行一些特别义务，比如不得从事其他收取报酬的公共职务或者私人职务，但经过特许的教学、培训职务以及立法研究等研究和分析职务除外。而且《通则》中还明确规定了司法辅助人员的特别权利，比如因公务进入公共场所通行自由；根据法律规定并经终级法院院长同意后，使用、携带及免费申报自卫武器，既保障了司法辅助人员工作时的权益，也有利于提高司法辅助人员的职业荣誉感。

　　（二）台湾司法辅助人员制度

　　1、科学的人员配比

　　在台湾，依据法律规定，以每年受理案件数为依据配置各类人员，并呈动态调整形态。台湾地方法院、少年及家事法院法官与书记官、法官助理的法定配比为1:1.5:1。[（2） 薛永慧：《从台湾法官与司法辅助人员的关系看大陆法官员额制改革》，载《台湾研究期刊》2015年第6期，第79页。

]（2）包括书记官、法官助理、司法事务官在内的司法辅助人员占法院员工总数的百分之四十以上。而且台湾司法辅助人员的配置充分，包括通译、执达员、庭务员、法警等，在一定程度上对司法权的运行发挥着辅助作用。同时根据实际审判工作中的任务变化，动态调整人员结构，科学合理的配置司法辅助资源。

　　2、明确的职责分工

　　在台湾法院内，司法辅助人员主要包括书记官、法官助理、司法事务官。书记官属于行政性质公务员。地方法院的书记官负责的事务包括记录、执行、文书、研究考核、诉讼辅导等，其中与法官的审判业务密切相关的是书记官的记录业务，例如有关案件的登记、笔录及传唤通知、案卷等事务；法官助理属于聘用制人员。台湾于1999年修订“法院组织法”时引进法官助理制度。法官助理负责的事务主要包括整理卷宗、收集法官作出裁判所需要参考的法律意见、草拟列稿式裁判文书等工作，可以分担三分之一甚至二分之一的法官工作，对法官工作有非常大的协助作用，但同时也具有聘用制人员流动性较高的弊病；司法事务官的性质虽有争议，但笔者认为司法事务官属行政性质的公务员更为合适，因为司法事务官并不享有法官的身份保障。司法事务官主要负责非审判核心事务以及不涉及实体权利义务关系重大变动的事件，例如返还保金、公示催告、诉讼保全、评估拍卖等事务，是法官可以专注于审判。[（3） 姜世明：《法院组织法》，新学林出版股份有限公司2014年9月版，第382页。]（3）

　　3、完善的选任、晋升机制

　　在台湾法院，书记官属于行政性质的公务员，其选任多由公务人员考试及司法考试等考试及格后录用，晋升、加俸、退休、抚恤等人事及待遇的保障也大多依据“考绩法”、“公务人员抚恤法”等公务人员相关法令。同时，依据台湾地区“司法人员人事条例”的规定，书记官除适用公务人员俸给外，还应给予专业加给；法官助理属于聘用人员，主要从法律或与业务相关的大学毕业生中选拔，且多为法律系本科毕业生，聘期一年，工作考核优良者予以续聘，同时根据考核结果调整薪酬，其中考核结果为甲等的薪酬晋一阶;司法事务官同样属于行政性质公务员，最初司法事务官由法院其他人员转任，之后司法事务官的选任和书记官一样，通过公务员考试及司法考试等特种考试选拔，司法事务官的晋升、俸给等规定也与书记官的规定相同。

　　三、我国基层法院目前司法辅助资源配置存在的问题

　　在司法体制改革的背景下，案多人少的矛盾愈加突出，基层法院司法辅助力量配置不合理，专业性和稳定性也明显不足，无法将法官从繁重的事务性工作中解脱出来，使法官受困于大量非审判性事务工作中，严重影响审判工作的有序进行，与司法改革中司法人员分类管理的要求也背道而驰。法官的精力过于分散，很难保证案件审判质量，造成这种情况的原因，我认为有以下几点：

　　（一）事务分工不明确

　　在现在的基层法院中，存在着大量分工不明确的情况，一方面法官与司法辅助人员在审判事务与辅助事务上分工不明确；另一方面法官助理与书记员在辅助事务上分工不明确。审判事务与辅助事务混同，法官助理与书记员混同，缺少必要的职责分工，不利于审判工作的有序开展。在前几年案件数量不多的情况下，这种模式并没有明显地阻碍审判质效的提升，但是在立案登记制和法官员额制的双重压力下，大量案件涌入法院，法院受案数量增加、审理难度增大，基层法院面临的案多人少的矛盾愈加突出，这时候这一模式的弊端就得以显现，这种现状难以维系。

按照职责分工，除核心审判实务外，庭审记录、卷宗装订等工作由书记员完成，送达、保全、调解、接待等非审判核心事务可以有法官助理来完成，而在很多基层法院的实际工作中，除庭审记录是必须由书记员完成外，包括送达、保全、调解、接待当事人，甚至信息录入和卷宗装订等工作都是由法官一人完成的，使得法官在非审判核心事务上浪费了大量的时间和精力，大量的司法辅助性事务不断的打断法官的审判思路、打乱法官的工作节奏，以至于案件多的法官甚至要利用每天下班后和周末的休息时间来加班完成裁判文书的撰写工作，难以最大化的发挥法官的智识。

　　（二）人员配备不合理

　　司法辅助人员的合理配比有利于法官审判效率的提升。根据前文介绍，我国台湾地区基层法院法官与法官助理、书记官的配备比例为1:1:1.5，而目前我国大陆各地区基层法院司法辅助人员的配备比例普遍过低。“一审一书”的模式很难达到，但随着司法改革的深入进行，案件数量不断增加，个案复杂程度也越来越高，很多基层法院的员额法官年结案量都在200件甚至300件以上，大量的案件必然需要更多的书记员从事庭审记录、卷宗装订、信息录入以及提审、投监，这种配置模式已经无法满足实际工作的需要，辅助人员配置不足

　　（三）选任晋升制度不健全

　　基层法院的司法辅助人员主要有两种选任方式，一种是公务员考试，通过遴选和选调生考试在其他法院或从应届大学生中选拔法官助理、书记员等司法辅助人员；另一种是签订聘用制合同，因为近年来法官助理的选任有通过司法考试的要求，签订聘用制合同的司法辅助人员大多为书记员。长期以来基层法院对于司法辅助人员缺乏明确的分类管理制度，一方面对于法官助理来说，在法官员额制改革之后，何时能进入员额法官序列并不明确，在基层法院领导指数普遍不高的情况下，长期在级别上也得不到晋升，无法实现其对自身发展的预期；另一方面，书记员的选任标准混乱，通过公务员考试的书记员会有明确的专业要求，但是签订聘用制合同的司法辅助人员，并无明确的专业要求，法院书记员的工作并不只是简单的记录，如果没有相关的法律专业基础，就没法领会法官的专业化需求，限制法官工作的顺利开展。而且很多聘用制人员虽然签订了劳动合同，但并未经过编制部门的审核备案，随时都有被清理的风险，而且多数基层法院对于聘用制人员执行的都是当地最低工资标准，与其他签订劳动合同的工作相比没有薪酬上的优势。司法辅助人员专业化程度不高，发展空间有限，保障措施不到位，导致很多通过公务员考试的法官助理转而从事律师或公司法务等职业，一切聘用制的书记员在劳动合同到期后从事其他工作，司法辅助人员的长期性、稳定性得不到保障，不利于法官审判质效的提高，司法改革的顺利开展。

　　四、我国基层法院司法辅助资源的整合利用和规范管理

（一）明确司法辅助人员职责分工

首先，根据最高院《人民法院法官助理管理办法（征求意见稿）》以及最高人民法院《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》中的相关规定，法官助理从事的主要是审判业务性工作，接受并服从法官的指导和管理。比如代表法官主持庭前调解、协助法官采取诉讼保全措施、准备与案件相关的参考性资料、接待案件来访当事人、办理委托评估鉴定、以及根据法官的审判思路草拟法律文书，这些工作的进行，都需要具有相当的专业素养，并能和法官在整个裁判过程中的整体思路保持一致；其次，根据中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国人民法院组织法》以及中共中央组织部、国家人事部、最高人民法院通过的《人民法院书记员管理办法(试行)》的规定，书记员从事的主要是审判事务性工作，比如办理庭前准备工作、宣布法庭纪律、庭审纪律、整理装订案卷材料等工作，这些工作只需具备一定的法律常识及一定的专业技能即可完成，是纯粹的程序性、重复性、事务性工作。“按照现代社会分工理论，没有哪个行业是能够单凭一个主体力量完成的，将内部事务区分由不同的人按分工承担，是社会化大生产的基本原理在审判领域中的体现。”[（4） 邹碧华：《审判事务的分工与法官辅助人员的配置探讨》，载《法律适用》2002年第12期，第17页。]（4）只有改变现有的分工模式，法官才能以更短的时间、更高的效率来完成审判工作，满足当今社会对司法效率越来越高的要求。

　 （二）优化司法辅助人员配置

　　司法辅助人员的合理配置，一方面要求司法辅助人员的数量充足，另一方面要求探索出对于基层法院最可行的有利于审判流程高效运作的人员配置模式。而且在司法辅助人员的配置方式上，法官助理与书记员的要求也不一样。法官助理需要接受法官的指导和管理，并在接待来访当事人、协助当事人查阅案件材料、准备与案件审理相关的参考性资料、草拟法律文书等工作中与法官的思路保持一致，因此在为法官配备法官助理的时候，不仅要考虑法官的实际需求，也要参考法官助理的意见，采取类似于研究生选择导师的双向选择模式，保证人员的搭配能够使审判工作更有效的开展，产生“1+1大于2”的效果。在法官、法官助理、书记员的配置比例上，1：1：1应该是最标准的配置模式，一个法官对应一个法官助理可以使法官与法官助理在工作中形成默契，使行动和思路保持协调，一个法官对应一个书记员，也可以使书记员在处理事务性工作中更具有连续性，不至于同时处理多个法官的事务性工作而手忙脚乱，影响工作效率，这样稳定的人员配置模式，在推进审判专业化的今天，也有利于司法辅助人员的专业化。法官在以后的审判工作中都是一个团队运作的模式，高素质的法官助理和书记员，可以很大程度的缓解因员额制改革“减员”所造成的法官工作上的落差，保证审判工作的顺利进行。

　　（三）完善司法辅助人员管理制度

司法体制改革的一项重点内容就是建立符合职业特点的司法人员分类管理制度，不同人员分别实行不同序列的人员管理制度，在保证人员合理配置的前提下，最大限度提高各类人员的工作积极性。 对于不同序列的管理要结合对应人员的工作性质来进行。结合基层法院的实际情况，法官助理的工作主要是代表法官组织庭前调解、根据法官的裁判思路草拟裁判文书以及结合实际工作中的问题撰写调研文章，所以对于法官助理的考核管理可以从组织庭前调解的调解数量及成功率、草拟裁判文书的数量及质量，以及公开发行的期刊中发表调研文章的数量和调研成果在实际工作中的转化情况等方面来进行。并且，在员额制改革的大背景下，法官助理作为员额法官的后备力量，可以在法官助理的单独序列中将法官助理分为高级法官助理、中级法官助理、和初级法官助理，保证法官助理能按规定在单独的序列内正常晋升，提高法官助理配合法官工作的积极性；书记员的主要工作是庭审记录和装订归档，所以对于书记员的考核管理可以从参加庭审记录的数量、卷宗扫描归档的数量等方面来进行，因为书记员所从事事务性工作的特殊性，很多基层法院都要求从事庭审记录的书记员需要经过速录培训，达到每分钟固定字数的要求才能上岗，因此对于书记员的记录速度和准确率也应作为工作能力的一项在考核中予以考虑。对于通过社会招考具有公务员编制的书记员可以参考法官助理的管理办法，在书记员单独管理序列中设高级书记员、中级书记员、初级书记员，而对于通过社会招聘签订劳动合同的聘用制书记员，也应根据业务能力和工作表现进行考核，在年终分别给出优秀、良好、合格、不及格等不同评价，并作为是否续签劳动合同和劳动报酬高低的参考依据。无论是有编制的书记员还是聘用制书记员，都由书记员单独序列中设立的书记员长进行统一管理，统一调配。

　　需要指出的是，建立司法人员分类管理制度并不意味着将法官助理、书记员与法官之间交流的渠道割裂开来，我们还应该完善不同职务序列人员的相互交流机制。一方面，在法官员额制之后，对于经过初任培训，尚未任命的助理审判员的以及未进入员额的审判员、助理审判员，可以优先满足司法辅助人员的配备需要，拓宽司法辅助人员的来源渠道，解决司法辅助人员的结构性短缺，逐步优化审判力量的结构；另一方面，应当使司法辅助人员职位具备辅助法官和培养法官的双重作用。对于优秀的司法辅助人员，比如高级法官助理、高级书记员，在保证其在各自职务序列内正常晋升的同时，也要保证其在任职达到一定年限，具备法官任职资格条件时，可以根据审判工作需要和法官短缺情况，选任为法官，以实现其最初职业发展轨迹预期。[（5） 花玉军：《审判辅助人员优化配置的制度藕合》，载《人民司法》2015年第13期，第12页。]（5）

认清我国基层法院司法辅助资源配置存在的问题，借鉴澳门、台湾等地区司法辅助资源配置的经验，建立科学的司法辅助人员分类管理制度，对基层法院司法辅助资源进行整个利用和规范管理，才能使优秀的司法辅助人员“招得来”、“留得住”，并实现“用得好”这一优化司法辅助资源配置的最终目标。