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行政诉讼法实施研究
——立案登记下的行政诉权滥用问题
作者:张艳伟  发布时间:2017-11-29 15:26:01 打印 字号: | |
  摘要:新修订的《行政诉讼法》于2015年5月1日起正式实施,将行政诉讼立案阶段中长期实行的实质性审查的立案审查制度变为形式性审查的立案登记制度,这一举措大大降低了行政诉讼的门槛,使得权利相对人的起诉权能够得到充分保障,是我国行政法自实施以来的一大突破,但是也带来了诉权滥用等一系列问题。本文将以吉林省为研究对象,总结吉林省在立案登记制度改革下行政诉权滥用的现状和表现形式,分析形成这种现象的原因,并在此基础上提出行之有效的防范和制约机制。(全文7444字)

关键词:立案登记制 行政诉讼 诉权滥用

一、立案登记制改革下行政诉权滥用的现状

  (一)立案登记制度的建立及目的

在2015年新修订的《行政诉讼法》之中,总则针对“保障起诉权”的问题作出了原则性规定,并且在第49条中详细的规定了行政案件的起诉条件:行政侵权行为、明确的被告、具有管辖权的受诉法院等。这样的修订,是贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中有关“改革法院案件受理制度,变审查制为登记制”的精神,正式确立了我国行政诉讼的立案登记制度。

通过对立案登记制进行考察,我们不难发现,这一制度的建立主要包含以下两方面的目的:一是对当事人的诉权做到最大限度的保障。当事人的诉权,作为一项当事人请求获得司法救济的基本权利,应当受到相应的保障,对当事人诉权的保障在一定程度上也反映出了一个国家法治的发展水平,建立立案登记制度正是通过降低起诉的门槛,进而最大限度的保障当事人的诉权实现;二是更好的发挥司法在解决纠纷上的作用。解决纠纷,是司法的一项重要任务,立案登记制度的建立与实行,能够减少社会纠纷向诉讼纠纷转化过程中的阻碍,有助于纠纷的及时解决,可以说,建立立案登记制度的目的也是为了充分发挥司法在解决纠纷上的作用。

  (二)立案登记制度下行政诉权滥用的现状

虽然建立立案登记制的目的是为了保障当事人的诉权、更好的发挥司法在解决纠纷上的作用,但是这一制度的实际运行却并非一帆风顺。行政诉讼准入门槛的降低,行政诉讼案件的受案数量大幅度增长。根据相关统计,2015年新法实施至年底仅8个月时间,长春市两级法院当年的受案总量首次突破10万件,较去年同比增长21.2%,占据全省案件的27.1%。其中一审行事案件1102件,虽然数量相对于总量较少,但同比增长193.08%,是民事案件同比增长19.32%的近十倍。截止到2016年3月底,吉林省法院共新收各类案件327792件,同比增长21.9%,其中民事案件占比例最大,占61.2%,行政案件增幅最快,同比增长119.8%。[(1) 吉林省人大视察调研长春法院立案登记制改革,http://finance.sina.com.cn/sf/news/2016-04-07/170826476.html,2017年5月10日访问。](1)这种井喷式增长态势,伴随而来的行政诉权滥用的数量也有所增加。

为了更好地了解立案登记制改革下行政诉权滥用的现状,我们在中国裁判文书网进行了对应的案例检索,将检索条件设定为:案件类型为行政案件,法院地域为吉林省,关键词为不予受理,裁判日期区间为2015年5月1日至2016年12月31日。经过检索我们发现,符合条件的裁判结果共有950个,其中案例主要涉及到土地纠纷、信息公开纠纷、信访纠纷以及教育纠纷(主要涉及到民办教师)等方面,其中,与信息公开有关的案例所占比例最高,占总量的65.8%。而当我们将裁判日期区间修改为2013年9月1日至2015年4月30日后,其他条件不变,再次检索,符合条件的裁判结果一共只有82个,虽然前后时间的区间长度相同,但是将二者比较之后我们可以很明显的发现,后一段时间相比前一段时间,不予受理的案件数量已经远远超过了前者的十倍之多,从我省的司法裁判实践中可以窥见,在立案登记制建立后,一方面是行政诉权滥用的案件的绝对数量的增加,另一方面,行政诉权滥用的现象在涉及到政府信息公开方面也大量存在,占全部行政诉权滥用案件的一大部分。

二、立案登记制度下行政诉权滥用的表现形式

与立案审查制相比,立案登记制很明显降低了法院的立案标准,为一些不正当行使诉权甚至滥用诉权的行政案件进入司法程序提供了契机,使诉权滥用行为能够在司法实践中以不同形式表现出来。从概念上讲,诉权滥用包含两种情形:一是当事人明知无诉权,却虚构、伪造诉权使案件进入诉讼程序;二是当事人享有诉权,却不合理、不正当地行使。但结合吉林省诉讼实践中已经出现的行政诉权滥用行为和相关理论研究,本文认为,立案登记制下行政诉权滥用行为可以进一步分为以下几种表现形式:

(一)虚假起诉

所谓虚假诉讼,是指为达到某种不正当的目的,双方相互串通,虚构事实和证据,以损害他人利益的方式满足自己的利益,或者某些情况下可以不损害他人利益。[(2) 人民法治网 2017年5月15日,作者:杨许成 周量 李志肜《民事诉讼立案登记制下

防范诉权滥用的机制构建》

](2)

当事人为了实现某些不正当目的,在没有法律关系或者不存在案件事实的情况下,人为地创造出其他行政争议,从而使案件达到起诉条件。虚假起诉的非法目的一般都是隐藏于直接诉讼目的之下,具有很强的隐蔽性和复杂性,在登记立案的情况下很难做出判断,因此造成大量的虚假诉讼进入司法程序,占用司法资源。虚假起诉在政府信息公开案件、投诉举报案件以及履行法定职责类案件中表现更为明显。以政府信息公开案件为例,许多当事人都是发生在集体土地征收、城市房屋拆迁等,引发的行政诉讼。如被征收或被拆迁一方当事人败诉后,他们往往另寻出路,重新开辟“战场”,采取向院申请政府信息公开形式提起行政诉讼,试图从政府行为中的不合法、不规范之处,为增加安置补偿创造条件。[(3) 耿宝建、周觅:《政府信息公开领域起诉权的滥用和限制——兼谈陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案的价值》,载《行政法学研究》 ,2016年第3期。](3)其动机并不是为了获取相关的政府信息,有的甚至在提起行政诉讼时已经通过其他途径了解到了申请公开的信息。

(二)恶意起诉

所谓恶意诉讼。起诉者主观上怀有恶意,通过诉讼的方式使对方受到诉累或名誉上的损害等[(4) 人民法治网 2017年5月15日,作者:杨许成 周量 李志肜《民事诉讼立案登记制下防

范诉权滥用的机制构建》

](4)。恶意诉讼的概念在学界至今仍然存在较大的争议,尚无定论。但结合司法实践,可以将恶意诉讼概括为以下几种情况:一是当事人错列被告,并且经法院明确告知后仍不加以改正,依然发动诉讼,将与本案无关的行政机关拖入诉讼之中;二是当事人提起行政诉讼纯粹是为了扩大社会影响,进行自我炒作。三是当事人明知案件已过诉讼时效,仍然提起诉讼,并在一审法院裁定驳回起诉后,还坚持上诉、申诉

(三)重复起诉

一般认为,所诉案件经法院实体审理并作出有效裁判后,当事人对裁判结果不满意,就同一事实和理由在同一法院再次提起诉讼或者以同一案件事实向另一法院另行起诉的情形是为重复起诉。重复起诉不仅造成司法资源的二次消耗,而且违背了“一事不再理”的诉讼原则,对法院判决的既判力构成侵害。而且由于实行了立案登记制,法院在立案时流于形式上的审查,不对案件的实质做进一步的查验,为重复起诉提供了契机。

(四)草率起诉

当事人在诉前相关事宜尚未准备妥当就起诉至法院要求立案,该行为是一种违背起诉审慎原则的滥用诉权行为,对法院而言,会造成庭审拖沓、占用司法资源的不利后果,对当事人而言,也往往要负担更高的败诉风险。在行政诉讼领域,多表现为当事人起诉前对能够获取的证据也没有积极搜集,大部分情况下当事人因证据不足败诉后,都会进一步搜集证据,准备充分后再次提起上诉或者申诉。

三、立案登记制度下行政诉权滥用的成因分析

我国行政诉讼中立案登记制还处在婴儿期,相应的引导和规制机制还尚未完全建立,因此自立案登记制的实施也使法院受理的行政案件数量急剧增长,其中,恶意诉讼、虚假诉讼及无理缠诉等诉权滥用的数量也在不断攀升,法院工作面临新的挑战。只有深入分析诉权滥用的成因,进而提出切实有效的遏制办法,才能在保障当事人诉权的同时有效防范诉权滥用。

(一)行政相对人的诉讼观念存在误区,诉讼成本低廉

目前行政相对人的维权意识在不断的提高,不同于过去惧怕法律,以诉为耻的观念,相对人对司法权的依赖逐渐加强,对其他的纠纷解决机制缺乏信任度。因而诉讼案件数量大幅增加,乃至重复诉讼、草率起诉现象屡禁不止。诚然,公民诉讼权益的保障在法治建设进程中发挥着重要的作用,但是由于司法的程序化和高诉讼成本,决定着司法并不适合过早的介入,也不能解决全部纠纷。立案准入门槛的降低致使滥诉数量增加,很容易造成司法效率和司法公正之间难以调和的矛盾,使司法资源被无端的浪费了,当事人的权益也并不能得到有效的保护。

另外,诉讼成本低廉,为当事人提供了利益空间。目前,我国的行政诉讼案件每件的诉讼费用仅为50元,造成滥用诉讼的成本支出和可能获得的收益之间存在着巨大的利益空间。“能够胜诉最好,即使败诉也并没有什么损失”的心理,导致很多人并不能慎重的选择纠纷解决方式,而是企图通过反复的申请行政诉讼、行政复议、进行信访等形式,向行政机关施压,使其妥协,以期获得额外利益,从而满足自己的私欲。

(二)司法活动专业性较强,当事人缺乏诉讼知识

随着社会的发展,公民了解法律的途径增多,权利意识不断增强,但是大部分群众仍不知道如何正确的行使诉讼权利。司法活动具有原则性和概括性,当事人由于缺乏诉讼知识、诉讼经验,往往对主体资格、受案范围、举证责任、管辖范围等均无准确的认识。以目前数量最多的申请政府信息公开类案件为例,是否应该公开,应当由谁公开,应当公开些什么,很多当事人在未能掌握相关诉讼知识的情况下,便盲目、反复的提起申请信息公开之诉,在浪费司法资源的同时,也导致败诉率居高不下,并不能达到保障当事人诉权的目的。同时,由于政府行政行为种类繁多、构成要件复杂,区分到底什么是可诉行为也存在一定难度,民众在缺乏专业指导的情况下,仅能按照自己的认知进行诉讼,不能明确法院在诉讼中的地位和作用。公民自身的法律素养,不仅对其自身权益的维护有重要影响,也影响着司法环境。很多当事人因诉讼知识匮乏,出现起诉差错,却在法官善意劝阻,释明的情况下,仍然一意孤行,进而导致滥诉、恶诉、缠诉,大大增加了立案登记制改革下法院的工作负担。

(三)立案准入门槛降低,法律上缺乏有效制约手段

立案登记制改革降低了立案准入门槛,人民法院仅对立案的形式条件进行审查,不审查实质条件,给诉权滥用留下了缺口。立案登记制使当事人的诉权得到了充分的保障,促进了公民权利意识的觉醒,使得人们更多的选择通过诉讼手段解决矛盾纠纷,但是由于现行法律缺乏对诉权滥用的有效制约,使其得不到应有的制裁,导致人们缺乏相应的规则意识。面对法官的劝导,当事人往往不予理睬,很多滥诉、缠诉的当事人在多次、反复提起诉讼后,甚至并不出庭参与审理,导致行政机关无端的卷入诉讼,付出了大量的人力、物力、财力,法律上对其也并无有效的救济途径。在投入了大量的司法资源后,因为缺乏直接的法律依据,无法进行规制、惩戒,法院往往也只能选择息事宁人。过低的投入,无需承担不利后果,为当事人提供了无理缠诉,以求通过给相关部门施压谋取自身利益的机会,成为了滥用诉权行为难以抑制的根源。

四、行政诉权滥用的防范和制约机制的研究

如何解决司法实践中的诉权滥用问题,让立案登记制度的实施为国家、社会、企业及个人谋取到更多的福利,这有赖于法律制度的健全和完善,有赖于司法审判方面的灵活性和审判员的专业性。本文主要从立法和司法审判两方面深入剖析行政诉权滥用的防范和制约机制。

  (一)立法方面

1.建立诉权滥用规制体系。防范诉权滥用,是对重视与正视立案门槛降低后可以出现的现实问题。因此,人民法院强化防范意识,对此,行政机关也要加以重视与配合。对于当事人能否烦进行虚假、恶意、重复、或草率起诉,法院依法定职权予以认定,澄清是非,提出有力的证据。在做好立案登记的基础上,对可能进行诉权滥用的人群,应当认真审查,对不符合立案条件的,应裁定不予受理或不予立案;在审理阶段,应当加重涉嫌诉权滥用的人举证责任,依法对诉权滥用问题以通报,及进解决立案登记制以来行政案件剧急的局面,努力提高司法资源利用率,也可以结合具体情况,借鉴其他地区法院的做法,制定出适合本省发展的方案(1)对可能出现诉权滥用的案件,要把握好进行实体审查的门坎,严格审查;(2)依托行政复议和行政审判的平台,对申请主体、事项、内容等问题,要进行综合判定;(3)对于不能入诉讼程序的,应录裁定不予立案、驳回起诉;(4)要建立与政府信息共享机制,及进地将滥用知情权的申请人通知给行政机磁,将其纳入关注人员名单。

2.明确诉权滥用的认定标准。诚实信用和禁止权利滥用原则,我国相关法律都已做出了明确规定。因此,无论是民事活动,还是行政活动,都应尊守社会公德,不得损害公共利益。对于虚假、恶意、重复诉讼或草率起诉等问题,如何认定是防止诉权滥用的关键环节,本文认为,诉权滥用的认定不限于立案阶段,还要扩展到审理阶段,贯穿于行政审判的整个过程。在防治和惩治诉权滥用行为的同时,法院不能以诉权滥用为由拒绝立案,对诉权滥用应以实体审查为主。当事人如果没有正当的理由,频繁地提起诉讼申请,经法院解释后,仍然以相同事由再次提出诉讼申请的,要及时作出相应的处理决定。对于法律赋予当事人陈述、申辩、听证的权利,要以切合实际地予以保护。在审理阶段,对于诉权滥用的当事人,如果无正当理由恶意拖延诉讼、骚扰法官或为了达到某些非法目的,坚决依法予以判决驳回。如果认定需要经过实体审查的,要最大限度的保护当事人的诉权。

3.完善惩处诉权滥用机制。诉权滥用与诉权保障不能相违背。这样做,不仅造成无辜当事人物质与精神上的损失,也极大地浪费司法资源,因此,法院加大对诉权滥用的惩处力度。一旦法院对起诉人的起诉行为裁定为诉权滥用,将严格限制该起诉人及其诉讼代理人之后的任何起诉行为。其一,建立司法黑名单制度。以本省各级法院当前的信息系统为基础,在法院已有的审判管理信息系统内建立人民法院的司法信用数据库,以记录每一位参加诉讼的公民、法人和其他组织以及诉讼代理人的涉及诉讼各个环节的信用信息,对存在诉权滥用等行为的当事人,保存在该数据库的黑名单中,该数据库应当与政府的公共信息平台数据共享。其二,加大经济利益处罚。对于诉权滥用者,可以让其在支付自己的诉讼费用同时,也要承担对方诉讼支出,并赔偿对方以此造成的直接经济损失,同时,法院还可以根据情节进行相应的罚款。其三,采用司法强制措施。诉权滥用不仅浪费国家司法资源,严重者会侵害国家司法的尊严,因此,在要加大惩处力度的同时,要视情节予以训诫、罚款或者拘留;构成犯罪的,要依法追究其刑事责任。

  (二)司法方面

1.严控立案标准,纠纷多元化解决。有案必立是在符合立案标准的前提下,对于不符合立案的纠纷就要通过其他方式实现权利,因此,要建立多元化的纠纷解决机制 。其一,司法不是万能的,只有在法律规定的标准内解决纠纷,对符合起诉条件的案件以予登记立案。其二,司法资源的有限性,决定了不是所有的纠纷都必须立案,然而民众对“有案必立”的理解存在一定程度的认识错误,那种认为只要提出诉讼请求,法院就必须受理,将纠纷转化成行政诉讼,甚至获得国家赔偿的想法是完全错误的,应当依法坚决予以遏制。对待不符合起诉条件的当事人,法院也不能一概拒绝了事,要了解纠纷目的,为其提供可行的救济途径,在维护司法尊严的同时,也要最大限度地保护当事人的诉权。比如:仲裁委员会、公安机关、行政复议机关等,都是可能解决纠纷途径。

2.区分案件繁简,缓解工作压力。由于立案登记制实施后受理案件的门槛大幅度降低,因此各种各样的纠纷都可能进入诉讼程序,且案情难易程度不一、审理差距较大,有些纠纷是涉及重大社会利益,有些则完全属于群众的意气之争。甚至同一缘由引起的纠纷差别也较大,法官在处理这些纠纷时,应该在法律规定的范围内因案而异,自主选择调解方式,以更好地化解矛盾纠纷。在法治社会的大背景下,取消立案审查为纠纷进入诉讼程序大开方便之门,使应受理的案件都能通过法治途径得以解决,当事人诉权的顺利行使,减少了信访、上访等情况的发生。法院应当站在提高司法资源利用率的立场上,公开、透明、高效地处理案件,既减少诉讼成本,也减轻法院的工作负荷,更好的推动纠纷的解决。

3.加强普法教育,提高法律素养。一些少数缺乏职业道德的律师或代理人受利益的驱使指使当事人滥用诉权,若查明情况属实,司法机关可以对其处以一定的处罚或罚款,从而加强法律的威慑力,遏制诉权滥用的现象。在加强对律师职业道德教育的同时,应当加强对公民的普法教育,提高公民的法律素养,增强公民的法治觉悟,通过各种途径和形式的宣传法律制度,使当事人意识到滥用诉权可能会损害到自身的权利,甚至会受到法律的制裁,从而更加有效地避免恶意诉讼,重复起诉等现象。

论文结语

在现代社会中,行政权利的实现,有赖于行政诉讼。这种依赖公法调整的公民与行政机关行为的关系中,由于诉讼门槛降低,起诉所具有的绝对性而导致诉权被滥用的情况不可避免。人民法院应当保护合理合法起诉的当事人,对于不正当行使权利的主体,要给予警告指导;对于违背法律滥用诉权的,要依法给予制裁,让他们承担法律的后果。在完善相应立法的同时,更应该赋予法官恰当的自由裁量权,使其能够做出最为合理合法的判断,减少诉权滥用的发生,建立正常的诉讼机制。

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