论文提要：

随着信访制度功能的错位，越来越多的涉诉纠纷涌入信访的大门，据相关数据统计，已经受理的信访诉求中有80%左右涉法涉诉，如果数据详实，解决涉诉信访就成为了化解信访矛盾的当务之急，而要解决涉诉信访就要明确信访与司法的边界，并将涉诉信访引入司法程序解决。

本文第一部分从信访制度功能错位、司法程序入口不畅、行政权力干预司法等角度分析了我国涉诉信访的现实困境。第二部分论述了信访制度功能归位的必要性，并将涉诉信访细分为访类事项和诉类事项，明确访类事项应当通过信访解决、诉类事项应当引入司法程序解决，划分了涉诉信访中信访与司法的边界，也为将诉类信访引入司法程序提供了可行性标准；第三部分论述了将诉类信访引入司法程序的路径，对未经过审判或未经过二审终审的诉类信访，应当引入审判程序解决。对经过两审终审的诉类信访，应当引入审判监督程序解决；第四部分以刑事再审制度为例，论述了再审程序的启动方式、审查主体、审查方式、审查期限改造的必要性，并着重探讨、提供了再审程序改造的方法性建议，以期破解诉类信访与再审程序之间的壁垒；第五部分阐述了通过程序和法治的路径解决信访问题，维护司法权威的重要意义。（全文包括注释共8289字）

主要创新观点：

涉诉信访兼具诉讼属性和信访属性，要解决涉诉信访就要明确涉诉信访处理中诉讼和信访的边界。本文将涉诉信访分为访类事项和诉类事项，笔者认为涉诉信访中的访类事项应当是指具有“涉诉”的外观，实质上依诉讼法却不能导入司法程序解决，或者经过司法程序无法解决的信访事项。诉类事项应当是指依照相关诉讼法的规定，属于司法管辖的信访事项。访类事项应当依据《信访条例》处理，诉类事项应当引入司法程序解决。对未经过审判或未经过二审终审的诉类信访应当依法引入一审、二审程序审理，经过两审终审的诉类信访应当引入再审程序处理。而我国再审程序存在入口不畅等问题，如果想将诉类信访引入并消化在法律程序之内，就应当对再审程序进行改造。本文对再审程序的启动方式、审查主体、审查方式、审查期限的改造提供了方法性建议，以期破解诉类信访与再审程序之间的壁垒，将诉类信访引入法治化轨道。

以下正文：

一、涉诉信访问题的现实困境

改革开放以来，中国处于结构调整、体制转换的社会大变革之中，各种利益矛盾不断涌现，尤其是1993年之后，全国信访量呈陡增趋势，形成了一个上访高峰，这次上访高峰甚至一直影响到今天。通过信访的方式维权成为了很多群众的首选，但相关调查却显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。2‰的化解率对一种权利救济制度而言是很低的，而2009年涉诉信访案件的数量却是行政复议的17倍多，是行政诉讼的11倍多。这组数据表明相对于提起诉讼，人们更倾向于通过信访救济权利。信访而不信法使本应是一种柔性扶助制度的信访逐渐与纠纷解决机制分庭抗礼，使本应通过诉讼程序解决的问题径直涌入到信访的门内，也使涉诉信访陷入诉讼和信访都无法解决的尴尬境地。涉诉信访陷入困境的原因是多方面的，影响也是多角度的：

（一）信访制度功能错位

新中国成立之后，“五月批示”首次指出了人民群众可以通过来信来访向人民政府反映情况、提出建议。这表明信访制度建立的初衷是为了密切政府与群众的联系，了解群众的想法和需要,从而实现群众利益表达、权力监督、政治参与的愿望。文革结束之后，大量的冤假错案引发了我国信访的第一个高峰，据不完全统计，在1979-1981年的三年中，信访领导小组在全国为30多万件冤假错案平反、昭雪，为700多万人解决了历史遗留问题，信访制度申冤平反的功能自此深入百姓的心中。基于信访平反昭雪的效用惯性和传统文化“青天”观念的影响，信访制度逐渐承载了人们救济权利的期望。而信访制度设立的初衷是为了汇聚民意、畅通言路，因此制度设计之初就没有明确的范围，也没有严格的程序。本身就不是纠纷解决机制的信访制度，不可能承担起权利救济的重任，涉诉信访大量涌入信访渠道，剑指信访的权利救济功能，导致信访制度功能错位，从而陷入“不得不”肩负人们权利救济的期望又不可能化解纠纷的尴尬境地。

（二）司法程序入口不畅

司法程序的设计都体现着一定的价值取向，但是随着司法实践的发展，一些制度的设计不能适应社会的需要，反而会阻碍司法的进步，比如再审制度。我国刑事再审制度存在着启动程序职权化、价值标准理想化的缺陷，当事人需要先通过申诉引起高权和领导的关注，才能由职权部门决定是否启动再审。依职权启动再审的制度设计是建立在职权部门公正无私的价值理念之下，事实上职权部门基于规避错误等考量，往往会尽量避免启动再审程序。再审程序启动上的迂回曲折，使得当事人更愿相信高权和领导，既然按照法律规定需要向高权和领导申诉引起关注，还不如向其他部门信访更容易受到关注，何况相对于“严苛”的司法程序，没有明确的受案范围、没有规范的审查程序、没有严格的时间限制的信访制度本就显得更人文关怀。

（三）行政权力干预司法

维稳的指标要求导致了信访工作以息访止争为唯一宗旨，行政权力甚至不惜突破司法程序的界限，通过领导批办、交办案件干预审判，去寻求上访人的诉求与政府维稳需求之间的平衡。上访人本就深信行政部门可以动用的“资源”较之自己要丰富的多，并期望通过信访赢得行政部门的干预，帮助其争取到这种“资源”。一旦行政权力介入司法程序，就会反向强化上访人信访不信法的观念，使上访人更加不相信司法的处理结果，使本应通过诉讼调整的法律关系挤入信访的轨道，从而陷入信访不信法，访不解决法的困境。

二、明确信访与司法的边界

（一）回归信访制度应有的功能

群众性的利益表达只有得到党和政府的重视和支持，才可能转变为可供选择的政策内容。群众的来信来访决定了信访机构能够直面群众的需要，聆听百姓的呼声，信访制度的功能应该回归到沟通民意上来，信访机构应该着力将这些意见和建议分类汇总后加以综合，及时向上级机关和有关部门反映，使相关部门和领导能够了解到施政过程中涉及民生的问题，并能够在执政过程中小心求证、及时改正，避免矛盾激化。

每一种制度都是特定社会环境下的产物，其功能也反映着一定时代的特征。文革时期信访工作抚平冤屈、救济权利的功能是特殊历史时期发挥的特殊作用，特殊历史时期的特殊功能不应该延续到社会主义法制体系基本确立的今天。司法是权利救济体系中设计最为公正、程序最为严谨的制度，信访制度不可能取代其承担起化解纠纷的重任，信访的权利救济功能应当限缩到司法的边界之外。也就是说信访事项当中符合诉讼法规定的纠纷应该通过司法途径解决，而信访的权利救济功能应该集中到解决涉及政策性、政治性、历史性的非法律性质诉求上来，例如解决企业改制问题以及企转干部等问题。

（二）明确涉诉信访中信访与司法的边界

只要将涉诉问题转投到信访的门下，上访者就可以突破法律时效和审判制度的限制，随时找信访部门反映问题，这种突破法律约束的权利救济方式，给各级人民法院造成了严重的困扰。涉诉信访数量的规模化、手段的极端化都严重消耗了司法资源，行政权力主导涉诉信访的处理过程更给司法尊严和法官心理造成了深重的伤害。如果继续赋予信访突破司法界限的权力，不仅会动摇司法的权威，还会使通过司法稳定下来的社会关系重新陷入不稳定的状态，突破司法程序去安抚信访，即使眼下解决了上访问题，也会对法治建设产生消极的影响。

要让上帝的归上帝，凯撒的归凯撒，就要先明确涉诉信访中信访与司法的边界。笔者认为，涉诉信访不能不加区分的全部导入司法程序，应当进一步将其分为访类事项和诉类事项，涉诉信访中的访类事项应当通过信访渠道解决，诉类事项应当引入一审、二审、再审程序解决。笔者认为，涉诉信访中的访类事项应当是指具有“涉诉”的外观，实质上依诉讼法却不能导入司法程序解决，或者经过司法程序无法解决的信访事项。深入剖析这些所谓的“涉诉”信访，不难发现其中一部分信访诉求并不符合相关诉讼法的规定，无法引入司法程序，还有一些信访矛盾并不是由司法、执法环节引发的，而是由于政策制定和法律规定本身缺乏合理性甚至合法性引起的，比如一些城市拆迁规定和农村土地征收政策，如果政策和法律得不到修正，单独依靠司法是无法解决问题的。对于这些依诉讼法不能导入司法程序解决，或者经过司法程序处理、司法程序又无法最终解决的政策法规瑕疵类信访事项，虽然看起来是涉及公检法司的“涉诉”信访，但却依然应该作为访类事项，依照《信访条例》和相关规定处理。涉诉信访中的诉类事项应当是指符合相关诉讼法的规定，属于司法管辖的信访事项。依据人民法院是否做出过生效文书又可以细化诉类事项的信访需求，对于未经过审判的诉类信访应当引入一审、二审程序审理，对于经过两审终审的诉类信访应当引入再审程序处理。“涉诉”信访中诉类事项、访类事项划分如下图：

　　　　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　 （诉类事项 ）

　　　　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　

涉诉信访

　　　　

　　　　　　　　

　　　　　　　

　　　　　　　　　（访类事项）

三、将诉类信访引入司法程序解决

（一）将未经裁判的诉类信访引入审判程序

由于信访的受理范围不明确，实践中形成了司法和信访两个“口子”同时开放的局面，使很多没有经过两审终审、甚至没有经过审判的案件涌入到信访部门。且信访与司法的顺序不明确，当事人可以根据自己的利益需要和个人意愿，先后或者同时甚至反复使用不同的“口子”，导致信访程序和司法程序纠结在一起，使许多不必要进行信访的案件，不停的游走在信访与司法之间，给司法程序审处案件造成了困扰。

为了既能保障当事人的诉讼权利又能合理配置诉讼资源，我国实行两审终审制，即一个案件经过两级人民法院审判方告终结，当事人对一审判决、裁定不服的，依法可以向上级人民法院提出上诉。因此，符合相关诉讼法规定，又未经人民法院作出生效裁判文书的诉类信访，应当依法引入司法程序进行解决。即尚未进入司法程序的诉类信访和司法程序正在处理的诉类信访，应该依法通过审判程序处理。所有信访部门包括法院内设的信访部门，不应该再受理此类案件，相关接待人员应当引导信访人通过一审、二审诉讼程序维护自己的权利，保证法院依法独立行使审判权，维护司法的权威和法律的尊严。

（二）将经过裁判的诉类信访引入再审程序

根据《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第三百七十五条的规定：“新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误，可能影响定罪量刑的；据以定罪量刑的证据不确实、不充分、依法应当排除的；证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的；主要事实依据被依法变更或者撤销的；认定罪名错误的；量刑明显不当的；违反法律关于溯及力规定的；违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正裁判的；审判人员在审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的”，应当决定重新审判。可见再审制度是一种旨在纠错的审判监督程序，对经过法院审判的诉类信访，应该严格依照法律规定引入再审程序进行，相关部门也应当引导信访人通过再审程序维护自己的权利。

四、改造刑事再审制度

要求经过审判的诉类信访不突破再审程序的规制，应该以存在科学合理的再审程序为前提。以刑事再审制度为例，确立于1979年的刑事再审制度存在着再审启动程序职权化、启动主体多元化等弊病，2013年颁布的《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》也未对此进行完善，如果要依法将诉类信访中法院已决的纠纷引入到再审程序，就要对再审程序加以改造。

（一）改变再审的启动方式

根据《刑事诉讼法》的规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，而有权决定启动审判监督程序的主体是各级法院院长、最高人民法院、上级人民法院、最高人民检察院以及上级人民检察院（本文不讨论基于检察权启动再审程序的情况）。“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，如果发现在认定事实上或者适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理”，而院长不可能通过逐一监控院内的生效文书来发现错误，当事人的直接申诉或者信访成了院长发现错误的最重要途径。“最高人民法院对各级人民法院、上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指令再审”，而最高院和上级院能够掌握其他院生效文书的错误，除了引起引起舆论高度关注的冤错案件以外，最主要的渠道也是当事人的申诉和信访。

既然再审程序旨在纠错，就要先发现错，而当事人的申诉和信访是引起职权部门发现错误，从而决定是否依职权改正错误的关键所在，《刑事诉讼法》却只赋予了当事人对最终生效的判决、裁定申诉的权利，且当事人的这种申诉，并不必然启动再审程序，甚至不必然引起职权部门对申诉的立案审查。既然如此，当事人就要花样百出的引起上级或院长的关注，从而实现启动再审的诉求。这种再审启动途径上的迂回不畅，不仅不利于诉讼的效率，职权部门对错误的有意回避还极有可能引发申诉人、信访人的不满，激化社会矛盾。而且，这种通过申诉引起高权关注的方法性暗示本身就会使当事人确信找院长、找上级才有用，坚定他们去信访甚至缠访闹访的信心。改革刑事再审制度就要改当事人的申诉为申请再审之诉，改变再审的启动方式，使当事人可以通过自身提起申请再审之诉，直接引起相关部门对申诉立案审查，而不必再迂回引起高权关注。当事人提起再审申请之诉可以直接引起对申诉的审查，也能避免各职权部门为了躲避麻烦互相“踢皮球”。

（二）改变申诉的审查主体

根据《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第三百七十三条的规定，申诉由终审人民法院审查处理，表明再审制度设计之初将发现错误、改正错误的希望寄托在职权主体的自查之上，也就是说各级法院有权审查是否对自己院审结的案件启动再审。“任何人不能当自己的法官”，同样终审人民法院也不应当具有审查自己院审结的案件是否启动再审的权力。否则终审人民法院的法官先入为主或者回避本院的错误，难免不会侵害当事人的申诉权。

申请再审之诉应向终审人民法院的上级法院提出，即申请再审之诉最基本也应该向中级人民法院提起。我国法院的设置分为四级，即基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院。提出再审申请之诉的案件应当是经过基层人民法院、中级人民法院两级审结的案件。如果二审法院改判案件，则一审裁判没有生效，中级人民法院法院自然是终审人民法院，申请再审之诉就应当向高级人民法院提起；如果二审维持原判，则表明二审法院经审查后认同基层法院的裁判，那么二审法院的维持裁定应该视同最终生效的裁判文书（判项内容同一审裁判文书），申请再审之诉也应当向高级人民法院提起；如果当事人在二审过程中撤诉，并对一审法院做出的判决、裁定提出申请再审之诉的，应当向中级人民法院提起。

（三）改变审查的处理方式

根据《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第三百七十五条，对不符合再审条件的申诉，应当说服申诉人撤回申诉，对仍然坚持申诉的，应当书面通知驳回。按照上述规定，当事人的申诉不仅不必然启动再审程序，甚至不必然能得到驳回申诉的裁定，对于仍然坚持申诉的，人民法院才应当书面驳回，而当事人很难就法院不作出驳回裁定主张权利。实践中也确实存在着当事人向人民法院提出申诉，终审人民法院为了回避错误、其他人民法院为了降低做出裁定承担责任的风险，既不决定启动再审程序，又不出具驳回裁定的情况。这种做法虽然会暂时将信访推向其他职权启动主体，却也会激化信访矛盾，降低司法公信。

高级人民法院、最高人民法院、中级人民法院审查再审申请之诉时，要忠于案件事实和法律规定，依据刑事诉讼法的规定审查，对符合法律规定的，依法决定启动再审程序，对不符合法律规定，依法裁定驳回申请。对于决定再审的案件，上级法院可以指令再审或者提审，对其中案情疑难复杂、影响重大的案件，高级人民法院可以指令在省的范围内异地审理，最高人民法院可以指令在全国范围内异地审理。对裁定驳回再审的案件，当事人对中级人民法院的驳回裁定不服的，可以向高级人民法院申请复议一次；对高级人民法院的驳回裁定不服的，可以向最高人民法院申请复议一次；最高人民法院作出的驳回裁定直接具有终结再审申请之诉的效力。

（四）改变审查的提起期限和效力

《刑事诉讼法》对申诉期限未作限制是不符合刑事诉讼规律的，当事人对生效的判决、裁定不服的可以随时申诉，本意是为了保护当事人的申诉权，保障刑事当事人得到纠错的权利。但是申诉期限跨度太长，不利于既有裁判效力的稳定，且对陈年老案进行再审，当年的证据大多已经灭失，不利于案件事实真相的查明和审理，因此再审申请之诉应该附有期限，提起的期限可以参照刑事诉讼追诉时效的规定。如果出现《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第三百七十五条前四项规定的情形，方可突破期限提请再审。

上级人民法院依法决定启动再审和裁定驳回再审申请之后，整个刑事诉讼都告终结，也就是说对再审申请之诉的审查应当具有终局意义，否则如果一种制度可以允许就同一项纠纷反复做出多次裁判，那么中立性、权威性解决纠纷的制度将不复存在。上级人民法院通过启动再审程序、驳回再审裁定的方式终结的再审申请之诉，应当依法进入终结程序，即赋予再审审查终结涉诉信访的效力。依法终结的信访案件也应当从诉讼和信访程序中剥离出去，除有法律规定的情形外，任何机构、任何部门都不能再启动审判程序，信访部门也不可再将依法终结的案件作为诉类信访事项进行统计和通报。但是，上级人民法院对依法驳回再审申请的裁定，也应当审慎、应当确保质量，谨防随意终结信访诱发甚至激化新的矛盾。一旦案件依法终结，即使案件的终结存有错误，为了维护司法的即判力和法律的权威性，也不应当再启诉讼，而应当通过追究责任、国家赔偿等途径救济权利。

五、结语

信访制度不具有定纷止争的功能，也不具备解决涉诉信访的条件，化解纷争应该通过诉讼等司法程序，而再启诉讼只能通过审判监督程序。党委、政府和信访部门应当尊重司法审判程序的权威性和终局性，对于认定事实清楚、适用法律正确、定性准确、处理得当、程序合法、经过二审终审、经过再审审查的案件和已经依法纠正的错误案件、已经妥善补正的瑕疵案件，当事人仍反复申诉控告甚至缠访缠诉的，应该顶住上访的压力，维护程序的公平和法律的威严。否则诉求一再重新提起或处理，确而不定、裁而不决、“终结不终”，不仅有违司法最终的法治原则，也不利于纠纷双方的安定和社会秩序的稳定。

程序思维是法治理念的延伸，而法治观念则需要程序思维来表现，正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本差别。实现诉类信访的法治化也要依靠程序的构建，只有细化诉类信访导入审判的程序，改造诉类信访引入再审的程序，完善依法审查终结的诉类信访的剥离程序，才能将诉类信访的解决引入法治化的轨道上来，才能贯通我国涉诉信访的法治化路径，才能迈出将信访引入法治化轨道的关键一步。