论文提要： 行政诉讼近三十年以来始终面临“立案难”、“审理难”、“执行难”的三难问题，行政诉讼成为了百姓口中的“面子工程”，行政审判法官迎来了当事人“贪污、官官相护”等词语的暴风性袭击，行政庭成为了最不说理、不依法的场所。自行政诉讼法出台以后，学术界与理论界纷纷就“专门行政法院”、“司法管辖与行政区划相分离”、“行政集中管辖”等涉及行政管辖问题的观点各异，一时未有定论。本文以“相对集中管辖”模式为研究对象，论述基层法院行政诉讼优化的路径，从“相对集中管辖”模式的是非差异入手，根据基层法院行政诉讼的现状为依据，论述行政诉讼“相对集中管辖模式”适用的必要性，并斗胆构建该模式的框架。 全文共9800字。 主要创新观点 本文创新点主要有三个方面：第一，选题角度新颖。目前单独就相对集中管辖模式的研究很少，将其作为行政诉讼优化途径来论述的更是凤毛麟角；第二，引入一系列审判机制。笔者为了完善相对集中管辖模式，依照国情引入了审判法官独立审判保障制度等一系列的审判制度；第三，言辞形象贴切。笔者在阐述观点的过程中便于论证，运用了比喻等多种修辞方式使整篇文章言辞形象贴切，结构严谨。 甄辩中的选择：论基层法院行政诉讼的优化路径 ——以“相对集中管辖”模式为研究对象 内容摘要：行政诉讼法于1989年4月4日召开的七届全国人大会议上破土而出，自此近30年以来，行政诉讼似乎在行政干预中没了初衷的模样，面临“立案难”、“审理难”、“执行难”的三难问题，行政诉讼成为了百姓口中的“面子工程”，行政审判法官迎来了当事人“贪污、官官相护”等词语的暴风性袭击，行政庭成为了最不说理、不依法的场所，尤以基层法院为重。自2013年12月行政诉讼法修正案被提上日程，学术界与理论界纷纷就优化行政诉讼的途径与方式发表言论、阐述观点，其中“专门行政法院”、“司法管辖与行政区划相分离”、“行政集中管辖”等涉及行政管辖问题的研究最为盛行，观点各异，一时未有定论。本文以“相对集中管辖”模式为研究对象，论述基层法院行政诉讼优化的路径，从“相对集中管辖”模式的是非差异入手，根据基层法院行政诉讼的现状为依据，论述行政诉讼“相对集中管辖模式”适用的必要性，并斗胆构建该模式的框架。当然，“相对集中管辖”模式并非基层法院行政诉讼优化的唯一路径，笔者从其他角度提出了简单的建议。 关键词：相对集中管辖；优化路径；行政诉讼 一、争议与辩证——“集中管辖”模式的是非差异 “集中管辖”来源于对法国、德国行政法院制度的移植，大多数学者认为集中管辖可以去行政化，实现审判独立，最大化的保护当事人的合法权益，约束行政机关依法行政；少数学者认为中国行政诉讼的环境不适用于集中管辖制度的建立，很可能因“水土不服”而本末倒置，得不偿失。双方争议的焦点主要围绕在客观、主观两个方面的维度。 （一）客观维度的差异——“土壤”肥不肥 “不肥”——内生养分不足，外施肥料不当 少数学者认为，我国对集中管辖模式探索的主要借鉴德、法、俄罗斯三个国家的“行政法院”设立的模式，主要效仿对象为德国。而德国行政法院是内生机制与外在因素共同衍生的产物。 德国特有的历史因素造就了“先有法院，再有行政区划”的现象，这种现象为行政法院的选址和辖区划分提供了区域条件，是内生机制因素之一。德意志在历史早期存在许多松散的邦国，而现存的行政区划还未成形，许多至今犹存的成立于早期的侯国之间，德国统一后，通过《德国法院组织法》将这些传统邦联时的法院选址延续下来，才有了现在的“先有法院，再有行政区划”的现象。如：萨克森邦的布伦瑞克区法院（Braunschweig），其前身为拿破仑帝国时期的城市法院（Stadtgericht）。、（1）另外，德国的行政诉讼可追溯到15世纪末，行政法院制度发展经历了坎坷，方成今天的状态，德国人认为应当对受到公权力侵犯的公民给予救济，只是他们一直在争论行使救济权的应该是司法权和行政权；人文因素是德国行政法院建立的内生机制因素之二，首先，德国的公民维权意识强，当其权力受到公权力的侵犯时，公民愿意相信行政法院是其寻求救济的唯一途径；其次，德国的人口、法官数量、诉讼量三者是成正相关的（图A），且在法官数量与法院数量的问题上，德国是经过了精心的调整的，例如：该地区的行政法院数量较少时，其法官数量的配置是足额的。 “政治变革”是德国法院行政法院设立的外在因素之一，德国通过王朝战争实现统一，并非通过阶级斗争实现“大革命”，所以很多残余遗留下来，例如法院选址的延续；“立法因素”是外在因素之二，1871年《德意志帝国宪法》基本形成了德国联邦体制的框架（2）,所以，1877年《法院组织法》及其他的专门法院立法只能通过各邦立法来实现，虽然存在邦议会动议的情形，但并不频繁。 而“中国的土养不活外国的秧”也正是因为内外不兼修，一方面，“土壤”养分不足。首先，中国的行政诉讼仅仅经历了30个年头，一个毛头小伙，不经历“探索-变革-完善”，怎么达到百岁老人的睿智与成熟的高度，无非是揠苗助长；其次，虽然我国经历了“法制”到“法治”的转型，但是法院仍未撕去“行政机关”的标签，群众仍怀有“青天大老爷当家作主”的封建情怀，永远甩不掉“官官相护”的包袱，当受到行政权的侵害时，无法通过合法的途径实现权利救济，更多的通过信访渠道解决，这是司法改革触碰不到的鸿沟；第三，法官数量、经济发展及案件数量的不均衡配比成为我国集中管辖无法实现的制度瓶颈，而这种制度瓶颈恰恰是需要通过改变行政管辖模式而突破的，如何将其作为集中管辖模式的成长环境？另外一方面，“外在施肥不当”。第一，中国的司法行政化是现实不可克服的因素，对内有上级法院及院内党政领导的干预，无法实现法官独立审判权；对外，未理顺的党政关系使司法权受行政机关的左右；第二，立法缺失导致集中管辖于法无据。部分学者认为“现行立法有关载定管辖的规定只能发挥补充法定管辖的配角作用，而将其牵强附会的解释为集中管辖的法律依据不仅与立法本意相违背，而且还对管辖权法定主义构成现实威胁。 国家 内生机制 外在因素 德国 历史因素 人文因素 政治因素 立法因素 “先有法院，再有行政区划”提供的地理条件。 公民维权意识强。 非阶级斗争实现革命与统一。 1871年《德意志帝国宪法》、1877年《法院组织法》 “悠久的行政诉讼” 人口、经济、诉讼量成正相关 中国 上千年的“司法行政一体化”的历史背景 “官官相护”的百姓思想 经历过政治更迭，阶级斗争实现了国家革命。 《行政诉讼法》 短暂的行政诉讼历史 法官数量、案件数量、经济发展的严重失衡。 图B：德国与中国“集中管辖”的环境差异 “肥”——条件适宜，时机恰好 多数观点认为目前的中国的政策条件是包括行政集中管辖在内的行政诉讼制度改革的最佳良机。一是，党的十八大和十八届三中全会提出要进一步深化司法体制改革，确保审判机关依法独立公正行使审判权，而行政诉讼之所以面临如今的“三难”问题，主要原因是当地行政机关的“财政威胁”、“党政干预”等，归根结底在于管辖方面“烂了根”。而此次的司法体制改革行政诉讼制度的改革提供了重要的支撑，为集中管辖的发展提供了坚实的前瞻性的政策支持；二是，2013年1月最高人民法院发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》已然将相对集中管辖制度推向了全国，且现实中山西、山东、浙江等省份也按照通知要求根据各地的现实条件开展了相对集中管辖模式，取得了较好的成效，无疑这为相对集中管辖模式的合法化、合理化存在提供了理论及现实依据；三是，“司法受制于人，并将丧失公正和制衡作用” 5，目前我国行政诉讼面临着“三难”问题，根本在于行政机关对行政诉讼的干预“如影随形”、“无孔不入”，而行政诉讼中的“上诉率高、申诉上访率高、实体审判率低、行政机关败诉率低、发回重审率低、改判率低、原告服判息诉率低”两高四低现象也使“民告官”案件诟病重重，行政审判举步维艰，行政管辖制度改革迫在眉睫。 （二）主观维度的差异——目标价值的冲突 “相对集中管辖”从展露尖角到日趋成熟，其推广价值一直是学术界及实务界探讨的热议话题。相对集中管辖模式因中国尴尬的行政诉讼窘境而产生，其是否能如预期实现自身价值，改变当前行政诉讼制度步履维艰的境况有肯定与否定两种呼声。 肯定说以叶赞平教授、刘家库法官为代表，其认为相对集中管辖模式是现行的行政诉讼管辖制度中，改变行政诉讼现状最可行的办法。。第一，相对集中管辖可以合理配置行政审判司法资源，提高行政审判效率；第二，改善行政审判司法环境，增强司法公正性，树立行政司法审判权威；第三，培育专业法官队伍，提高行政审判质量。马怀德教授也认为，解决行政案件独立受理、公正审判最理想的方案是借鉴大陆法系国家的经验，设立相对独立的行政法庭。也有学者认为，相对集中管辖使行政机关脱离了自己的“地盘”接受行政审判，阻断了被告与其上级及其他关联组织、部门对行政审判工作干预的途径，一定程度上可以实现司法公正。 否定说认为，“相对集中管辖”无法从根本上改变中国行政诉讼的问题，“挽得了叶，却救不了根，也只是表面光鲜罢了”。要走出目前行政诉讼的困境，除了司法制度自身的完善，还依托于一个能够相对独立于国家权力的市民社会的成长，有赖于完善的民主与宪政。所以，相对集中管辖无法成为目前行政诉讼困境的“救世主”。也有学者提出，相对集中管辖即便一定程度上具有积极效应，但仍有其局限性：“第一，在现有的司法体制下生成的制度，难以从根本上维系行政审判权的独立行使；第二，相对集中管辖动摇了现有的行政诉讼法所确定的审级制度，导致多数行政审判庭处于休眠状态；第三，将行政诉讼制度的改革路径毕其功于一役的单线思维，难逃不了了之的宿命；第四，相对集中管辖后，剥夺了原有基层法院的行政审判职能后，形成了新的行政干涉和地方保护主义，导致行政执行难问题更加突出。 二、现实与困境——基层法院行政诉讼现状透析 （一）基层法院行政诉讼立、审、结的现状 自《行政诉讼法》实施二十多年间（1990-2012年），全国共受理一审行政案件1912854件，年均一审收案83168件。据最高院2010年-2012年的数据统计，全国法院一审行政诉讼案件在13万件左右，2010年为129，133件，2011年为136,353件，2012年有所回落，一审行政收案129,583件，2013年一审行政。全国基层法院2986个，行政庭2918个，以2012年为准，院年均收案44.4件。以2012年全国法院的民事、刑事案件收案数为参照，2012年中级人民法院和基层人民法院一审刑事案件院均收案297件，是行政案件院均收案数的8倍，2012年全国法院一审民事案件7，316，463，院均收案2181件，是行政案件的57倍（见图C）。 收案 院均收案 院均收案比率 刑事 996,611 297 11.78% 民事 7，316，463 2181 86.44% 行政 129，583 45 1.78% 合计 8，442，657 2523 100% 图C：2012年全国法院审理各类一审案件情况统计表 目前我国行政诉讼审判存在两个问题：一是行政审判缺乏独立性，受到来自内部及外部的行政干预。首先，来源于党组内部的行政干预，院内党组成员受到上级行政机关或地方政府的压力与管制，不得不将其转嫁给审判法官，无疑这种行政干预阻碍了行政审判的公正，甚至无法实现修正后的《行政诉讼法》提出的法定代表人或负责人出庭应诉的情形；其次，来源于地方政府外部的行政干预。中级以下人民法院行政审判机构在人、财、物等方面严重受制于当地党政机关，导致地方法院地方化，导致行政审判难以抗拒行政机关的干预；二是，行政案件的裁判质量不高。基层法院行政诉讼案件普遍呈现“两高四低”的问题，即上诉率高、信访率高、实体裁判率低、被告败诉率低及被告服判率低。 行政诉讼不同于民事诉讼，只要不违背当事人意愿，不违反法律规定就可以开展调解工作，以调解方式结案。多以判决、撤诉为结案方式。由于受制于行政干预，实体裁判往往无法实现公正，迫于环境压力，原告败诉、撤诉成为了行政审判的主要“归途”。 （二）四块“遮羞布”——管窥困境中的基层法院行政诉讼体制 1、困境一：如履薄冰的立案审查 1989年《行政诉讼法》于2015年5月1日经修正后正式施行，修正后的行政诉讼法明确、扩大了行政诉讼的范围，要求全国法院对符合行政起诉条件的案件予以登记立案，不符合起诉条件的应裁定不予立案，并载明原因。自修正后的行政诉讼法施行后，全国上下行政案件数量瞬时一路飙升，能诉与不能诉的，符合立案条件、不符合立案条件的都找到了各自救济途径，行政诉讼立案难的问题通过《行政诉讼法》的修正得到了缓解，然而这种解决的方式是治标不治本的。仅通过2015年半年的行政立案数据就能判断持续了近30年的“立案难”的问题得到了解决未免有些牵强。1989年未经修正的行政诉讼法也对行政案件的有关于立案方面做出了相应的规定，却仍将“立案难”的问题持续发酵了30年。正是“内外夹击”的行政干预，让基层法院在立案过程中对行政相对人提起的诉讼要求过于严苛，尽量找借口不予立案，甚至对不予立案的不发裁定，不做解释。对于一些涉及房屋拆迁、集体土地征收征用等符合立案条件的不敢轻易立案，先向院党组汇报，然后经审委会讨论决定是否立案。更有甚者，在接受了原告的起诉材料后，立即报告并将诉讼材料递交给作为被告的行政机关或当地政府，有些案件得到行政机关或当地政府的许可后方立案，不予批准的，或口头推脱、哄骗，或书面裁定不予立案或驳回起诉。 2、困境二：徒有其名的审理查明 案例一：某出租车计价服务器公司诉某机关行政许可一案，该公司于2016年1月向某法院提起行政诉讼，认为某机关在其申请行政许可材料齐全的情形下无故不予颁发行政许可证且未提出合法理由，故提起诉讼要求该机关向其颁发行政许可，当日立案庭审查后予以立案。次日，该公司递交了撤诉申请。寻其原因，某机关答应在该公司撤诉后，向其颁发行政许可证。15日后，该公司就同一诉讼请求提起诉讼，称该机关并未如约向其颁发许可证，无奈通过信访寻求救济。 案例二：张某于2016年5月27日向某法院提起诉某公安机关不服行政处罚一案，公安机关向其送达行政处罚决定的日期为2015年11月27日，当事人诉称虽送达日期签署为2015年11月27日，实际收到的时期是11月29日。“经审查”，认为已超诉讼期限，驳回其起诉。当事人不服，多次通过信访、申诉途径寻求救济，声称未经开庭审理，何来的审查？ 行政裁判文书中都有“经审查”的字样，意在宣示和强调法院对案件事实经过了审理和查明，所认定的事实是经过实体审查所作出的结论，是具有法律效力的事实。《行政诉讼法》第六十二条及《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》都规定了，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为的，原告同意并申请撤诉的，应由人民法院审查后裁定是否准许。立法者处于平衡行政公权力与公民私权利间的差距、保护私权的角度考虑予以立法，对于原告撤诉行为设定了审查程序，审查范围包括撤诉申请是否自愿提请，被诉的行政行为或变更后的行政行为是否合法等。案例一中，某出租车计价服务器公司的撤诉申请是否是其真实的意思表示还是迫于行政机关的压力？根据该公司代理人再次提起诉讼的表现来看，撤诉申请应为其真实的意思表示，原因是该行政机关同意向其颁发行政许可，但迟迟未履行。那么，在当事人递交撤诉申请时，法官不应对该机关是否变更行政行为及变更后的行政行为是否合法进行审查后，方才作出是否准许原告撤诉的裁定吗？具体实践中，该条中的审查已被旁置了，形同虚设。现实中，法官不准许原告撤诉的简直是凤毛麟角。裁定书中的“经审查”看似庄重、权威，实际不过是对法律字面上的尊重与回应罢了，徒有其名，流于形式。 案例二中，虽原告通过信访途径声称法官并未开庭，何来的审查？看似不专业的反问，却给了“经审查”这个法定程序一记大耳光，是否对原告提出的事实进行审查，并当面对质？如有，是否做了庭审笔录，真的程序上是合法的，那么又为何使原告走向了信访的路上？这样的“经审查”似乎又被老百姓口中的“官官相护”给侮辱了，实际上污染了法定程序的不是当事人，而是法官。 正是“徒有其名”的审理查明，让行政相对人觉得不经法定程序的开庭审理，不经行政机关的当面对质就作出的裁判就是不公平的，是不合法的，是法官收了行政机关“好处”.如此下去，《行政诉讼法》修正的再完美又如何，只是相互玩耍的游戏规则，没有一丝权威性。 3、困境三：似是而非的行政调解 透过未经实体审查，便准许撤诉、驳回起诉的行政裁定，便可知“行政调解”的背后的艰难曲折了。与民事调解不同，行政调解并未完全脱禁，《行政诉讼法》第六十条明确规定除行政赔偿、补偿及行政机关行使自由裁量权外的行政案件不适用于调解，且可调解的行政案件应遵循自愿、合法原则，不得损害国家、社会公共和他人的利益。但在审判实践中，上述法律条文已名存实亡。行政诉讼中的调解，不仅得到最高院的认可，且调解率、撤诉率也成为了绩效考核的一项重要指标，因此便出现法官竭力动员行政相对人撤诉或者劝说行政机关改变行政行为以此达成调解协议的目的，甚至通过对案件“长拖不结”、“诱骗”、“劝哄”的手段迫使当事人接受调解意见，与《行政诉讼法》禁止调解的规定南辕北辙，背离了“自愿、平等”的调解原则，实务中的“践行”与法律层面的“表达”的相背离让行政调解成为了看似正确，却又违法的“四不像”，显得“似是而非”。 4、困境四：千篇一律的结案方式 在行政诉讼制度建立30年以来，司法权对行政权的监督力度一直很薄弱，而且逐年弱化。这使行政案件的结案方式多以准予撤诉、程序上的裁定驳回为主，1988年-2012年全国法院行政一审案件撤诉均在30%，最高达到近60%。（见图D）。 以判决方式结案的比率很低，即便是有也是以“行政相对人败诉”为裁判结果。2011年各级法院以判决方式结案的仅占案件总数的27.21%。据统计，2003年行政机关在行政案件中的败诉率为25%，而2011年仅为8.1%。与此同时，有些基层法院90%以上的行政案件以原告自动申请撤诉结案，如此高的撤诉比例，在民事、刑事诉讼中是难以想象的，学者们称之为“不正常撤诉”。但并非所有案件都可顺利的因原告自动撤诉而案结了事的，有些行政相对人因行政机关承诺改变行政行为而撤诉，有些是被诱骗而撤诉，当非真实意思表示的撤诉申请无法实现行政相对人的诉讼目的时，又无法再就同一诉讼请求提起诉讼时，申诉与信访就成为了行政相对人的最后一根“救命稻草”，于是高撤诉率与驳回起诉的结案方式带来的是直线上升的行政案件信访率。 （三）解读：“遮羞布”下基层法院行政诉讼的尴尬及对策 现实中，基层法院面临的上述困境的产生原因是多方面的，有的可以从管辖制度上找出原因，例如行政诉讼司法资源配置分散，导致行政审判的效率不高，质量不优；有的虽与管辖制度没有关联，但是却可以通过管辖制度的改革和完善予以解决。根据浙江省课题组调查研究问卷显示：针对当前行政审判中存在的主要问题是什么，设计了“党政机关的干预”、“法官业务素质跟不上形势要求”、“当事人双方实力相差悬殊”、“行政与司法关系过于密切”四个答案，审判人员的答案比例分别为45.8%、34.7%、17.8%、11.8%，而行政诉讼原告及关联人员的答案为49.4%、27.6%、28.7%、37.2%。可见，不同的主体都认为产生上述困境的原因是来自党政的外部干预，调研的数据支持了这种看法。即行政诉讼消极的司法环境及地方党政势力的行政干预对司法独立审判权的行使造成的干扰问题。这些问题是当前的行政诉讼体制问题造成的，但是相对集中管辖却可以相当程度上克服这些困难，解决基层法院行政诉讼的尴尬。 三、突破与优化——“相对集中管辖”模式的探索性重构 （一）历史的选择——“相对集中管辖”模式适用的必要性分析 1、法理性分析——制度、司法、程序价值分析 法律制度具有“道德与法律”、“正义与实用”这样的对偶性因素，因此行政诉讼法律制度的价值是通过司法实践认识并由实践本身来诠释的关系范畴和过程范畴。《行政诉讼法》的首要价值是保护公民、法人和其他组织的合法权益，检验所有行政诉讼法条文的司法效果的唯一标准是该条文是否实现了该立法价值。行政诉讼在司法实践中的价值体现却事已愿违,“两高四低”的行政诉讼现实问题说明了这一点。对如何实现行政诉讼法的立法价值的思考，让广大法律人不得不正视和反思我国现行的行政司法体制，正如马怀德教授在《行政诉讼法原理》一书中所写“行政诉讼法立法目的不能被有效地实现以及法律不被正确的实施，最大的原因在于行政诉讼体制的制约和限制”.法院如何规避行政权的锋芒，实现原告与被告在一个公正、平等的平台上抗衡。而相对集中管辖能够在不触动现行司法体制且无需重构审判组织的情况下，以低成本和小代价实现静悄悄的革命，进而有效的改变了当前司法困境，从制度上保证了行政诉讼的立法目的。 行政诉讼司法实践启示我们：无论立法多么周全、完美，都不可能通过一般性规定囊括全部的社会事例。正如英国法学家哈特所说“对法律的解读首先应遵守规则的一般意思和规则权威的前提下研究法律精神，同时要兼顾法律规范中处于边缘地位、不能也不容忽视的一些“空缺结果”。法律规范若想发挥其灵活性与适应性必须有这些“空缺结果”的补充与辅佐，它赋予法官充分发挥主观能动性，填补法律漏洞，在原被告之间作公正的平衡。行政诉讼“三难”问题及“两高四低”的现实困境使行政诉讼中“原告就被告”的管辖原则需要“空缺结果”来弥补。我国《行政诉讼法》第二十三条、二十四条规定了上级法院有权指定下级法院行使管辖权，也可审理一审法院管辖案件，这两条规定赋予了行政管辖制度活力与变通力，以至于集中管辖有法可依。最高人民法院法（2013）3号《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》使部分试点行为演变为普遍行为，虽然我国行政诉讼发中未明确对相对集中管辖制度做系统表述，但是却在法律条文中渗透着这一制度因子。由此可见，相对集中管辖模式对行政司法的开展具有现实指导意义，同时也具有法律依据，其司法价值不可估量。 人民法院审判案件以公平正义为目标追求，包括实体正义及程序正义，程序正义是实现实体正义的重要保障。我国长期存在司法实践中重实体正义，轻程序正义的诟病，在当前的行政诉讼领域，受各方面的消极因素的影响难以保证实体正义的背景下，程序公正显得更为重要，受到行政相对人的期盼。与相对集中管辖制度相关联的重要程序是回避程序，我国行政诉讼法规定了回避的制度，但是这种回避制度的设计仅适用于审判人员，对行政诉讼中的被告而言不具有实质意义。那么，法院能否公正的审理本地同级政府或行政机关作为被告的行政案件？可见，现行的管辖制度无法排除地方行政干预，无法对被告的行政行为公正的进行司法审查，行政相对人更没有信心在当地的法院与当地的行政机关抗衡，这严重影响了司法公信力。而相对集中管辖经过实践探索，保证了司法排除行政权干扰，更好的保障了程序正义。 2、实践性分析——试点法院运行态势及成效 2013年1月，最高法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法[2013]3号）,决定在全国部分中级法院辖区内开展集中管辖试点工作，安徽、山东、山西、四川等各地中级人民法院纷纷根据当地情况试运行相对集中管辖模式。2013年7月1日，淮南市第一起相对集中管辖行政案件（马某诉淮南市公安局某区分局治安管理行政处罚案）在淮南市田家庵区法院受理立案，标志着安徽省行政案件相对集中管辖试点工作正式运转。行政相对集中管辖在行政审判体制病入膏肓的阶段临危受命，应运而生。 相对集中管辖取得了现实的成效：首先，案件数量稳重求升，呈现均衡增长的态势，以山西为例(见图E)。 通过图E中试点法院2013年与2102年的受理案件数量对比，三个试点中院辖区内的8个基层试点法院2013年受理一审行政案件166件，受案数量增长趋势较均衡，相对集中管辖改变了立案滞后的现象。异地审理打破了地域的围城，建立了相对独立的审判环境，让群众感受到了司法正义；其次，服息率上升，上诉案件数量和信访申诉现象降低，提高了司法公信力；第三，裁判尺度相对统一，维护司法权威。相对集中管辖减少了同案不同判的现象的出现，促进了裁判的一致性；第四，有效整合司法资源，稳定审判队伍，提高专业素质。根据集中管辖法院受理案件的数量配备行政审判法官的数量，实现人尽其用，避免因案件数量不足，导致行政审判人员配备稀少，且需兼顾其他类型案件。集中办理行政案件，提高了行政审判法官的业务素质，在相对集中管辖模式运行前，部分基层法院因行政案件数量少，从事行政审判的法官都被借调到民事审判或执行的前线，导致行政审判人员涉猎专业范围广而不精，影响专业素养的提升。 （二）“乌鸦喝水”——相对集中管辖瓶颈与现实问题 1、问题一：“司法行政一体化”的历史背景环境 一个具有数千年的“司法、行政一体化”的发展历史的大国，经历了“官本位”（千年）——“法制”(百年)——“法治”（数十年）的历程，“权大于法”、“人治思维”并未因法治建设发生改变，根深蒂固的行政机关的特权意识及“官官相护”的民众认知严重倾斜了行政机关与行政相对人在天平状态。而法院需要在行政诉讼中平衡带有强权色彩的行政机关与带有弱势地位的相对主体之间进行平衡，这是行政诉讼的权力制衡的立法初衷。我国司法地方化与行政化的特殊历史背景导致了相对集中管辖只能成为短暂的权宜之计，无法完全的摆脱政府干预，履行司法职能。 2、问题二：“党政关系混乱、法律关系滞后”的现实障碍 党政关系是执政党与行政之间的关系，当前我国存在党政合一，联合决定重大问题，不论这种结果是否正确，这一点严重违法行政法治的原则。行政法治秩序的构建，党政分离是一个必要的前提条件，也是行政审判实现独立性的重要的因素；我国从计划经济到市场经济，经济关系快速发生了革命性的调整，导致行政机关无法准确定位身份及职能，从而与之相适应的法律关系调整相对滞后，严重制约了行政审判正义的实现。从整体形式上看，党政关系的未理顺及法律关系的滞后是相对集中管辖改变不了的现实障碍，这种障碍严重阻断了集中管辖模式的效用发挥。 3、问题三：群体意识弱化司法公信力的主客观恶性循环 司法公信力的下降是社会主体意识、社会体制建设主客观双方的原因，从社会主体的角度归纳司法公信力下降的原因是传统司法信任结构的瓦解，促使司法公信力在观念、制度体系以及其他权力制约机制中呈现出真空地带，而被传统的惯性思维和之间的现实失衡所误导和填补，导致群众对现行的司法体制及其所依附的外部体制的预期落空，于是随之而来的信访、申诉成为了相对人的主要救济方式。相对集中管辖运行后，降低了行政机关不当干预，提高了行政机关负责人出庭率，但是还未引起行政机关的足够重视，多数案件只是律师或机关任意排除人员参加，法院“审官不见管”，行政相对人对行政诉讼的权威及救济效果提出质疑，从而弱化了司法公信力，周而复始群体意识与司法公信力主客观的形成消极影响，导致恶性循环，对相对集中管辖程序正义效用产生冲击。 4、问题四：司法资源分散，审判法官素质参差不齐 德沃金曾说“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。”司法资源、法官的行为及审判技术能力作为是实现公正审判的软件，是实现司法正义的守护神，对司法公信力具有重要的作用。司法是理性的裁判过程，其要求作为其人格载体法官具有高度专业的业务素质能力，真正具有这种审判能力的行政法官凤毛麟角，导致司法判断力缺失，司法裁判不统一。部分基层法院的行政案件很少，行政审判法官都被借用到民事、执行庭室，从事民事审判及执行复议监督的工作，往返下去，行政审判法官业务学习不专一，审判实践缺失，无法实现公正的行政审判。 5、问题五：协调机制不固定，各院配合无保障 行政相对集中管辖打破了地方司法行政化，减少了行政干扰，但也衍生了新的问题——法院与法院之间在立案、调取证据、执行等方面的协调与配合。行政案件在一定区域内集中于同一法院管辖，但是并非所有当事人都能知道该制度的实施，无法保证正确的行使权利，保障其合法权益不受损害，这个过度就需要各个法院之间的协调与配合。另外，在调查取证方面及执行方面，集中管辖也带来了困难，距离成为了不可跨越的障碍，所以法院间的协调、配合备显重要。而目前相对集中管辖制度的实施，关注点在于去司法行政化，在各院之间的协调配合方面未作相应的规范，因此为保障相对集中管辖的开展，制度化法院之间的配合，固化协调机制是当务之急。 （三）破茧再成蝶——“相对集中管辖”模式的优化 1、单项突破：瓶颈限制一一破解，逐步优化 （1）改善内外司法环境，净化行政审判氛围。一方面，借助司法改革之风，上级法院应努力为下级法院创造良好的外部审判氛围，协调政府及政法委等相关机关，形成联动机制，针对行政干预行为、逃避出庭应诉的行为建立考核惩罚制度，对于因违法违纪主观造成的“立案难、审判程序有失公正、执行推脱”等现象采用权重考核模式；另一方面，基层法院领导及党组成员应提升法院内部对行政审判的重视，改变以往的重刑民、轻行政的审判理念，提升行政审判的司法理念，充分发挥行政审判监督政府依法行政，促进法治政府的职能作用。 （2）提高行政审判法官业务素质，整合人力、财力资源。相对集中管辖实施以后，行政案件数量不断提升，新类型案件异军突起，行政诉讼对审判软、硬件要求提高，审判法官亟待修好“内功”，备好装甲迎接挑战。同时，法院内部还要组织各种培训，针对不同案由的案件组织专门的审判人员开展学习并组织多形式化异地法院观摩交流。同时，根据行政案件类型分别设置合议庭室，整合人力资源，培养新生力量，提高审判专业化程度。另外，建立经费保障机制，由地方省级法院统一财政管理，逐级拨付至集中管辖法院。 （3）建立法院协调机制，固化配合制度。进一步加强行政审判工作目标考核和非集中管辖法院工作责任目标，促使集中管辖法院与非集中管辖法院的互相配合。对需要调查和执行的，集中管辖法院应及时通报案情，使调查协调更加有效，非集中管辖法院应配合好集中管辖法院的调查、执行工作。当然，这种协调与配合的机制应以制度化的模式加以规范、固化，有助于相对集中管辖效用的发挥。 （4）传播审判信息，加大集中管辖宣传，提高行政审判透明度。相对集中管辖的运行目的是为了实现行政诉讼的目的，重立司法权威。然而，加大审判信息的传播与集中管辖的宣传能够提高行政审判的透明度，一是可以重新树立行政相对人对行政诉讼的信心，改变“公民权大于法”的根深蒂固想法，崇尚、尊重法律，用法律保障自身合法权益、寻求合法的救济途径，改变群众意识弱化司法权威的消极局面，从而形成主客观良性循环。 2、双管齐下：推动法官独立审判，完善行政审判体制 相对集中管辖在我国现有的行政诉讼体制下产生，无法回避现有司法行政体制与司法环境，而中国目前的司法境地并非一朝一夕便可改变的，为了更好的应用相对集中管辖制度，首个突破口是建立法官独立审判制度，诚如马怀德教授所说：“确保法官独立是司法抵制各种行政干预的最有效手段，没有这个前提，司法改革不会成功，行政诉讼制度也不会发展。”在现有审判组织不变的情况下，实现法官独立审判的思路如下： （1）废除承办人报批、院长签发制度。院长、庭长本是法院内部的行政职务，非审判级别。承办法官报批庭长审查，庭长再向院长报批签发没有法律依据，是对审判法官自由心证过程的重审，是行政审判内部行政化的表现，典型的内部行政干预。相对集中管辖制度的设立目的就是为了突破司法行政化，若实施相对集中管辖后，无法去内部行政化，那么相对集中管辖也只是一纸空文，没有任何意义。 （2）建立审判法官独立审判保障制度。第一，建立法官任免、选用制度，进一步的规范行政审判法官的遴选、任免制度，加大对行政审判人员的理论素养、实践经验的考虑与选用，建立符合行政审判法官职业特点的司法人员管理制度，实行集中管辖法院行政法官与其他非集中管辖法院的法官分类管理，实现“让审理者裁判，让裁判者负责”独立审判目标；第二，建立行政审判辅助人员配备管理机制。完善的辅助人员的配备是保障行政审判顺利开展不可缺少的因素，足额的书记员及法官助理能够提高审判效率及审判质量；第三，建立法官职位晋升与保障制度。法官素养是实现行政审判公平正义的软肋，保证法官素养须有客观保障，高薪养廉，审判人员一旦生活得到保障、晋升渠道畅通，那么可以将更多的精力放置在行政审判工作中，提高行政审判质量。 （3）完善审判委员会制度，强化审委会委员责任制。审判委员会在现行审判结果中的作用尤为重要，遇到重大疑难案件，绝大多数由合议庭审理决定，合议庭意见分歧时，由审委会讨论决定。审委会制度存在是对审判独立权行使的干预手段，当然从另一个角度看也是付行政审判的监督，如何将这种监督制度应用到位并落实审委会委员的责任制是实现审判独立的又一保障制度。 四、终局衔接——行政诉讼优化的其他建议 行政相对集中管辖制度的建立与试行迈开了摆脱司法地方化、行政化的第一步，在取得成效的同时也有其不足。集中管辖试点工作的开展勾勒出了行政法院的雏形，为行政法院的建立提供了框架基础，触动了局部行政审判人员的变动，而其试点工作的开展过程中曝露出的问题为行政法院的设立做了铺垫。行政法院的构建万事俱备，只欠东风。行政法院是行政诉讼优化的终极选择，可以从根本上改变中国目前行政诉讼的尴尬境地，在相对集中管辖模式发展成熟后，行政法院必然成为其升级版，虽目前行政法院构建的呼声渐起，但在不成熟的司法环境下，行政法院的构建需经过渡期，而相对集中管辖是最好的过渡桥梁。 结束语 行政诉讼经过了20多年的风雨历程及发展沿革，在当下行政对司法审判无孔不入的干预状态下，行政司法改革的呼声渐高不下，然后司法体制改革并非一招一式便可实现的。虽然，相对集中管辖在一片争议中产生、发展、成熟，但是笔者经过理论与实践的对比甄别，在这个过度的阶段认为其是相对集中管辖是最恰当的选择，是目前行政诉讼优化的最好途径。 参考文献 一、专（译）著类 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